土地正義:從土地改革到土地徵收,一段被掩蓋、一再上演的歷史
土地正義:從土地改革到土地徵收,一段被掩蓋、一再上演的歷史
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商品介紹
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  • 作者簡介
  • 編輯推薦
  • 目次
  • 當我們談論臺灣的土地政策,
    也就是談論土地的轉型正義。

    ★從1949年施行的「三七五減租」到今天,為何還有3萬多筆未解除的租約?
    ★1953年的「耕者有其田」,總共徵收了14萬多甲土地,為何其中還包含了將近10萬甲「共有出租耕地」?
    ★為何當年蔣介石要急著推動土地改革?當年接收臺灣的資源委員會究竟是怎樣一個單位?它與現在的中油、台糖和經濟部又有何關係?
    ★三七五減租、公地放領、耕者有其田,我們琅琅上口的「政府德政」,到底影響、改變了臺灣什麼?
    ★何謂土地改革、區段徵收、一般徵收、市地重劃、都市計畫?在這些名詞背後,地方派系與財團究竟在操作著什麼樣的「土地遊戲」?
    ★依照《土地徵收條例》規定,幾乎臺灣的每一片土地都可以被「區段徵收」,為何可以說「土地政治」就是「地方政治」?
    ★臺灣現今處處充斥著浮濫徵收案件――苗栗大埔、臺南鐵路地下化、桃園航空城……究竟浮濫徵收的起源是什麼?
    ★憲法第15條規定:人民之生存權、工作權及財產權應予保障。但為何在臺灣這土地上,不需經過人民同意,就能強制剝奪人民的財產權、生存權與人性尊嚴?當怪手開進你我家中,手無寸鐵的人民,能靠什麼來抵抗?


     出身雲林農村的徐世榮教授,秉持「法蘭克福學派」的社會關懷與社會實踐,在土地政策研究與田野調查的過程中,逐步發現臺灣盤根錯節的土地問題,雖然政權幾度轉換,人民的土地和家園被侵害、強奪的故事,仍不斷上演。
     他在本書檢視了臺灣近代以來的土地發展,處處充斥著看不見的「合法掠奪」。從日治時期糖業株式會社半強迫徵收土地,到戰後的土地改革、經年累月遍布全臺的浮濫徵收,從土地改革到土地徵收,其實都是政權掠奪與炒作土地的工具。
     戰後初期國民政府的土地改革――三七五減租、耕者有其田、公地放領等政策,不僅削弱地主階級的力量,更剝奪了數萬小面積土地的所有人賴以生存的工具,導致臺灣的經濟菁英大量流失;而國民黨政權則藉此培植樁腳、扶植地方派系、改組農會,並與財團、特權相結合,以政策法令保護特權和財團,進而控制地方政治。
     然而,大多數的掠奪都在看不見的地方進行,如近年爆發的土地徵收抗爭事件,包括苗栗大埔、灣寶、竹北璞玉、二重埔、桃園航空城、彰化二林中科四期等,在在印證了土地政治就是地方政治,而土地炒作往往是拉攏地方政治勢力最簡單的方式,被犧牲的往往是無辜的弱勢民眾。
     土地究竟是什麼?是人民的安身立命之所,心之所向、家之所在?還是政治家與財團眼中的龐大利益?被剝奪與被損害的土地所有人,何時才能得到補償與正義?土地正義如何能達成?我們生活在這片土地、這段歷史之中,不能不關心,因為「看不見」的掠奪就發生在我們身邊,也可能發生在我們身上。
     所以,當我們談論臺灣的土地政策,也就是談論土地的轉型正義!
  • 徐世榮
    政治大學地政學系學士及碩士、美國德拉瓦大學政治學系碩士、都市事務及公共政策學院博士。現任政治大學地政學系教授兼第三部門研究中心主任、臺灣第三部門學會理事長、惜根臺灣協會理事長。徐教授強調溝通實踐及行動參與,長期關注「土地正義」議題。他認為一個成熟的民主社會需要有蓬勃發展的公民社會。主要研究領域為土地政策、規劃理論、都市計畫及第三部門。
    口述整理簡介 張雅綿
    東華大學歷史學系學士、臺灣師範大學臺灣史研究所碩士,曾任中央研究院臺灣史研究所口述歷史室專任助理、《臺灣全志》〈卷二:土地志.勝績篇〉編纂助理。著有《失序的森林:日治末期太魯閣林業開發》(2012)等。
  • 蕭新煌 中研院社會所特聘研究員
    許雪姬 中研院臺史所研究員
    李承嘉 臺北大學副教授
    陳立夫 政大地政學系教授
    顏愛靜 政大地政學系教授
    陳東升 臺大社會系教授
    范 雲 臺大社會系副教授
    黃紹恆 交通大學客家文化學院教授
    張怡敏 中國科技大學財政稅務系助理教授
    蔡培慧 世新大學社會發展研究所副教授
    管中祥 中正大學傳播系副教授
    詹順貴 前苗栗大埔區段徵收案自救會律師、環保署副署長
    林子淩 惜根臺灣協會秘書長
    楊斯棓 醫師
    王美琇 自由時報專欄作家
    尤美女 立法委員
     土地、住宅與空間的議題一直都是臺灣社會的核心問題,徐世榮教授鑽研這個研究主題已經有十多年,《土地正義》一書正是他長久學術心得的累積,內容非常深入與豐富,值得所有的讀者好好閱讀,可以說是臺灣土地課題研究的代表作品。
     世榮兄在這本書充分揭櫫一種以公民權益為主體的土地正義觀,藉此評析耕者有其田、區段徵收、市地重劃等政策,是否完整符合公共利益和居民權益的比例原則。他的論點相當有批判性,促使我們過去一直認為是成功的政策背後所隱藏的問題,很有獨到的見解。
     一般學者主要會專注在理論論述,但世榮兄是言行合一,對於不合理的土地徵收作為可以說是無役不與,總是衝到第一線,長期投入社會運動,從體制外來維護公眾權益,展現了公共知識分子的典範,令我非常佩服,也是當前學術界少有的實踐型學者。
     本書是一部理論與實踐結合的成果,以嚴謹的分析來支撐社會運作,挑戰既有政策的限制,非常值得推薦給所有關心土地議題的朋友。
    ──陳東升(臺大社會系教授)

    世榮老師真正做到不以學識服務權勢,而是用以濟弱扶傾,是薩伊德所定義公共知識份子的最佳詮釋者。
    ──詹順貴(前苗栗大埔區段徵收案自救會律師、環保署副署長)

    一位從研究土地改革歷史,到義無反顧投身捍衛土地正義的行者,再次用心、用行動寫我們自己土地的歷史。
    ──林子凌(惜根臺灣協會秘書長)

    推薦序
    讀《土地正義》有感
    許雪姬(中央研究院臺灣史研究所研究員)

    一、再讀〈懷念張森文大哥〉

     再讀一次徐世榮教授〈懷念張森文大哥〉一文,仍然掉下眼淚。第一次讀時,才知道大埔案原來這麼慘,也才能理解陳為廷為什麼要向官賊丟鞋子。但這一次我由書中娓娓道來臺灣的土地徵收,再次看大埔案,竟是這樣的怵目驚心,才更能明瞭張森文先生的痛,痛徹心腑。原來政府是這樣粗暴地「徵收」人民的土地,地方政府迫於派系、建商的壓力,利用市地重劃、一般徵收、區段徵收,壓低補償地價,拉高土地價格,讓原居住戶的抵價地因地價高而減少坪數,也為了補財政虧損的大洞,不惜一再的「合」法徵收。這些作為,美其名是為了公共設施的取得,卻毫不尊重原有地主,也絲毫不顧及憲法規定應保障人民之生存權、工作權及財產權之規定。張森文先生的藥房原有二十多坪,卻已被徵收兩次,而減到六坪,為了竹南科學園區周遭農地的炒作、開發,最後連這六坪也不保,而且在「天賜良機」之下給拆毀了。
     人民的聲音政府聽得到嗎?怎忍心讓犧牲的弱勢者再被社會給犧牲掉?為了與公平正義站在一起,徐教授在2008年12月「農村再生條例」通過後,為了關心農村與農業,出與夥伴成立「臺灣農村陣線」,初由農村調查開始,由調查中發現土地徵收的問題,乃全身投入。只要在缺少土地正義的會議、土地現場,都可以看見他和他的朋友挺身而出,以行動支援社會的犧牲者;進而研究臺灣的土地問題,而能在「土地徵收條例」修法時盡力,讓2012年1月通過的修法,加入三之二條,對於要徵收的土地必須做公益性和必要性的評估;在第十條第三項加入特定農業區經行政院核定為重大建設需辦理徵收者,若有爭議,應依行政程序法舉行聽證。
     可惜的是,原本聽證會的範圍是包括所有的徵收案,只要被徵收人要求召開聽證會即必須召開,但國民黨政府反對,故辦聽證會的只限於「特定農業區」,功敗垂成,但這已是一頁重要而難得的歷史記錄,表示著一個走出學術、進入田野的學者,所做出的具體貢獻。

    二、土地的歷史原來是這様的

     臺灣土地史本來就是臺灣史研究的範疇,但迄今沒有一個歷史學者通盤研究戰後臺灣土地史,令人汗顏。徐教授在這本書中先說明自己如何在從事田野時受到莫大的衝擊,體認到土地問題是臺灣社會問題重要的部分,土地的分配、使用問題是臺灣史的關鍵問題,因而走入土地問題的研究。他首先處理「三七五減租的問題」,說明在中國施行的「二五減租」之失敗,以如此之經驗要在臺灣實施三七五減租,之所以能成功,和省參議會的支持、以及發佈戒嚴令有關。在實施三七五減租的過程中,只有行政命令而沒有法律根據,而且刻意強調業佃衝突,並對「地主」汙名化,臺灣到底有多少地主?有多少地才是地主?這些並未有過細密的研究,即使如此,若與之後的耕者有其田相比,仍是利大於弊,對地主的傷害較小。三七五過後接著是耕者有其田,頒佈「耕者有其田條例」、「施行細則」,這是在日治時期所做的調查做基礎下,進行總歸戶,再依政府規定,個人私有土地可以保留中等水田三甲,若上等則減半、下等則保留四甲五分。由於吳國楨省主席對施行細則有不同的意見,1953年4月才公佈,而這年的一月已開始調訓相關人員,5月1日就開始徵收地方的土地。在沒有法律依據,倉促進行,缺點難免。其中耕者有其田最大的問題在於徵收共耕地,該地都是小面積的土地所有人,主要原因是臺灣擁有二甲以下土地的持有者高達87%,能被徵收的個人的耕地才三萬多甲,似不必為此而大費周章;於是才把持有土地最高比例的「共有耕地」將近十萬甲納入,這一來原本只有一甲以下土地的共有耕地所有者,反而成為被徵收的對象,求告無門,這種對小土地所有者的剝奪行為,罄竹難書其罪悪。另外,只要有土地出租的,不論大小,土地所有者都被認定為地主,更是沒有天良。往後的補救措施也只是亡羊補牢罷了,因為傷害已經造成。臺灣實施耕者有其田,被執政者不斷吹噓為「成功」,之所以能徹底執行,主要原因是這些新來的統治者在臺灣放領土地,才能「拿人家的拳頭拇去撞石獅」;而「成功」不只在土地問題的表面上,而是讓獲得土地的佃農,成為國民黨的樁腳;更輕易地切斷向來地主和佃農的關係,而得以扶助另一批親國民黨的社會領導階層和派系。至於「公地放領」,戰後國府接收的公有地共有18萬多甲,其中由資源委員會掌控的台糖接收12萬甲。原本陳儀在1946年12月31日公布「臺灣省公有耕地放租辦法」,想將在日治時台糖半強迫徵收、購買的土地,租給現耕農民,將來優先放領給現耕農民。但資委會反對,國府並將土地登記在台糖下,台糖又撤佃,自僱工人經營,引起更大的風波。1951年美國顧問雷正琪來臺考察土地問題,抨擊國府變相保留公有土地的作法,應該釋出更多的土地,國府才不得不改弦更張。然而此一放領,卻部分放領給與土地無緣故關係的退役軍人,而台糖放領的土地也不過44551甲而已。徐教授在研究後下的結論是:這是個充滿殖民者色彩、開倒車的決策,可知當時國民黨政府並沒把臺灣人當「國民」看待。這是何等沉重的控訴。

    三、「土地」為何不能正義

     從本書第五至七章,徐教授針對「土地徵收」的六要件做一番敍述,最重要的命題是要揭出國民黨政府向來「都靠都市計劃來控制派系」、「用都市計劃來攏絡派系」,讓他們能夠炒作土地賺錢,並補地方財政的不足。而土地徵收一般分成一般徵收(臺南鐵路地下化)、區段徵收(桃園航空城)、市地重劃(臺中的自辦市地重劃)。向來民主國家因公共建設而需要土地,必須付出很高的價格買地,或用等值的土地交換,不採徵收的下策,但臺灣往往視土地徴收為優先的手段,要人民做出犧牲。國府甚至有特殊的區段徵收,為一般國家所不採的辦法。而要被徵收的土地,不需經過所有者同意,即能強制剝奪其財產權、生存權與人性尊嚴。美其名,徵收之前都要「土地徵收審議委員會」通過。其程序是由地方政府來擬訂都市計劃,並附帶決議要用一般徵收還是區段徵收,而後送到「都市計畫委員會」審理,通常都迅速通過,這就是徵收浮濫的原因。至於「土地徵收審議委員會」的委員是如何組成的?真能客觀中立嗎?這中間行政官僚占將近一半,政府只要再掌握某些學者和社會熱心人士的委員,即可順利通過。徐教授指出:「很多專家其實都是聽命於人,是非常政治的。」
     徐教授所屬的「農陣」製作出「全國浮濫徴收總表」、「全國浮濫徵收地圖」,指出不合理徵收的地塊,各地都設有「自救會」,能否得救?難以逆料。其中士林文林苑、苗栗大埔張(森文)藥房、臺南鐵道地下化都是著名的例子。農陣的介入協助,常被視為搞破壞的外來者,不受歡迎。但徐教授等仍堅定地與公平正義站在一起,令人敬佩。

    四、轉型正義中的土地問題

     近十多年來轉型正義喊得震天價響,但轉型正義的內容不夠具體,而且也沒有徹底執行的方案,以及有能力的執行者。就以調查不當國民黨黨產一事而言,只知道錢項的追查,對於國民黨黨國不分時期(2000年以前)留下來的中央黨部(包括海工、文工、組工等會)、省黨部的檔案,是否被「送出國外」或甚至銷毀,沒有一位民進黨政府的官員對此有所發言,有的只有國史館偉大到不管該館的「歷史檔案」要將之全部「拂下」給幾乎沒有歷史研究者的檔案管理局,還要別的單位一起「拂下」。至於對政治受難者的轉型正義,要追出加害者,但是政府從未對白色恐怖時期的受難案件進行全面的研究,有的只在對尚活著的受難者進行口述歷史、拍攝影像記錄;對於真正的案頭、被判死刑者,卻未進行研究;而有些受難者及其家屬更在意的是增加「補償費」,而非進行研究、究責加害者。至於土地問題,是否也有轉型正義的需要?絕對需要,所以徐教授說:「最令我難過並想為他們發聲的,是土地被徵收的共有出租耕地地主。他們的土地在1953年被徵收後,生活一夕變色,衝擊實在太大了。當時的歷史文件還記載著:雖然他們哭著向政府機構哀求,卻無法改變被徵收的命運。這是一段被掩蓋的歷史,都已經過了六十多年,仍沒辦法還他們公道,我們這些學者實在太不努力了。」
     政府能否以加稅和增收較高的土地增值稅,來補充地方預算的不足?土地徴收若不符合六大要件不能輕率徵收,若經徵收,土地所有者必須取得不打折的賠償。亦即上述土地問題的解決,應包含在轉型正義的要項中。而早期民營唐榮鐵工廠被以總動員法收為省營,這樣的案子有沒有重啓調查的可能性。

    五、以我的田野經驗來理解這本書

     我個人原本研究制度史,下田野的空間較少,然而我因從事口述歷史、研究家族史、調查傳統建築,因而在田野中得到許多書本上得不到的知識,可成為瞭解本書重要的基礎。1986年我進行唐榮鐵工廠董事長唐傳宗的訪問,想了解其鐵工廠何以被省政府接收?他的朋友常聽他罵:「賊仔政府、土匪仔黨」,以示對政府的不滿,在訪問時他偶爾也會以三字經斥罵政府。一度擁有4,000名員工的大鋼鐵廠,最後卻變成只能做針車的「針」,相差太大,從這次訪談,我才知道天下「無不是之政府」,受到了第一次的震撼教育。
     1988-89年為了研究臺中龍井林家,在臺中賃居一年,進行我第一次、較長期的田野調查,他們是當地的地主,不可能不受到土地改革的影響,他們五個祭祀公業有幾十甲地,但被徵收到不到二十甲;之後又因龍井為農地重劃最先施行的地區,我這才對耕者有其田有點概念,也才瞭解農地重劃產生的問題。但因為報導人本身在鄉公所任職,他是說服族人、鄉人配合政府施政的人,所以語多保留,而且往好的方面講。但我在鄉間聽到一句「給政府三七五去」,這句話和政府宣傳「三七五新娘」中的三七五大異其趣。1991年我受臺中縣文化局委託,進行臺中縣的民宅調查,由於那時還有的傳統民宅,多半建在日治時期,我常請教他們的問題之一是,過去你們有多少土地?其中豐原的13座傳統民宅宅主,無不用三字經伺候政府,以發洩他們對土地被徵收的怒氣。而這三個例子,我只是把它們寫入書中或記入腦中,從未直接去探討土地問題,更沒有主動發掘土地問題,或投身於社會運動,仍只在研究室中做我的研究工作。比起徐教授的起而行,我還真是冥頑不靈。

    六、但願不要常在電視上看到徐世榮

     拿到這本書的草稿,我正水深火熱地趕論文,以便9月10日的研討會不致開天窗,不是我拖稿,而是不得不為他人作嫁。於是這稿子我片片斷斷、陸陸續續的讀,拿著它到綠島、拿著它到咖啡店,終於我第二次讀到〈懷念張森文大哥〉一文,不禁掩書而淚下,也終於看完了這本書。
     讀了這本書,我了解土地問題的來龍去脈,彷彿打通我對土地無知的任督二脈,讓我功力大增,同時也知道徐教授投入救援弱勢者的動機、經過和貢獻,以及為何揪團成立「農陣」。於是我眼前浮現了在我課堂上和在電視螢光幕的徐世榮,但願土地的轉型正義早日到來,希望賢明的立法諸公能修出好的法,讓徐世榮教授不必再出現在抗議政府的現場,謹為之序。


    第七章 土地徵收的要件

    德國政府「以地換地」的比例是5:1

     在此舉一個其他國家的例子。我在政大擔任系主任時,曾經兩度邀請德國慕尼黑工業大學學者馬格爾(Holger Magel)和德國巴伐利亞自由邦Weyarn鎮長佩爾澤(Michael Pelzer)來政大交流。在第二次訪臺時(2014年),兩位學者分享德國的「土地徵收」經驗──巴伐利亞自由邦雖有「土地徵收」的法令,但因為「土地徵收」有嚴重侵害基本人權的疑慮,政府其實很少使用,大都用「以地換地」的方式取得公共用地,而換地的比例竟然是5:1──用五倍大的土地,交換地主的土地,但交換的土地未必在原址。
     德國政府也會直接購買或以重劃的方式與原地主換地,當然要符合法律、公共利益、必要性、比例性等要件,土地所有權人也較能體諒接受。到現在德國政府仍持續購買土地,因為德國有「土地儲備制度」,規定德國農民要出售土地時,市政府或鄉公所有優先購買權,因此德國政府才能持有很多公有地,當有需要時就可以用公有地和地主交換土地。臺灣其實也有很多國有地(如臺北華光社區),也可以和被徵收者換地,但是政府覺得不划算。
     《憲法》第十五條保障人民的財產和生存權,而《憲法》第二十三條則規定:為促進公共利益,可以剝奪人民財產權。「公共利益」是抽象的詞彙,也是法律不確定的概念,因此,如何決定、定義、詮釋「公共利益」,是都市計畫及公共政策研究中最核心的課題。在威權時代,我們讓專家及少數行政官僚所組成的委員會來決定什麼是公共利益,現在依舊不變,還是透過如都市計畫委員會、土地徵收審議委員會(現改名土地徵收審議小組)來決定大多數人的權益。
     我們以為專家代表客觀中立,讓社會誤以為這些委員會都是由專家組成,但不論是中央或地方政府,都很少對外說明:政府官員在委員會中大概占多少比例?雖然政府宣稱,官員在委員會中並非多數,但其實他們才是實質多數。事實上,一個委員會中,行政官僚的數量就將近一半,政府只要能再掌握少數的委員,就能夠球員兼裁判,不管什麼計畫,都能通得過。舉例來說,內政部都委會總共有二十七人,其中政府行政官員佔十三位,幾乎是總委員人數的一半,剩下的學者專家與社會熱心公益人士,也都是由首長聘任,都是與政府關係良好的人,也就是我們常說的「御用學者」。我們常替專家型塑出「客觀中立、無涉政治」的形象,但很多專家其實都是聽命於人,是非常政治的。

    舉辦聽證會,才是符合行政程序和公共利益

     地方政府的「都市計畫」、「土地徵收」都是政府自己提案,審議者也是自己人,也就是右手提案、左手審查,即使被抗議,還是會通過。這個機制到現在也沒改變。因為主管的業務機關不同,「都市計畫」進入「土地徵收」程序,才會回到徐州路內政部的地政司,可是主要關鍵,卻是內政部營建署主管的「都市計畫」,所以現在營建署前有很多抗爭,包括南鐵地下化、苗栗灣寶、大埔等案子,都會到那邊抗議。營建署一般都在六樓開會,那層樓像是「屠宰場」,苗栗大埔張森文自殺等事件的源頭都是營建署審核許可的「都市計畫」。
     我們的行政程序法很早就有「聽證會」的設計,但政府一直在迴避。苗栗大埔案之後,臺灣農村陣線一直在努力爭取,提出修法版本,經過激烈抗爭後,終於在三年前突破缺口:2012年1月《土地徵收條例》修法,規定「土地徵收」的農地若位在特定農業區,且有重大爭議,政府就必須舉辦「聽證會」。事實上,一般農業區和一般土地都有可能面臨到徵收,民間版本原來希望,當進行「土地徵收」時,只要有人提出異議,政府就必須舉辦聽證會。可是在立法院協商時,國民黨政府卻不願接受民間提議,最後挨不過民間的強烈訴求,僅同意特定農業區舉辦聽證會,也就是苗栗大埔的農地類型。
     桃園航空城的徵收案於2015年底舉辦預備聽證會,2016年4月舉辦正式聽證會,是《土地徵收條例》修法後的第一個案例。可以說,桃園航空城能夠舉辦聽證會,是苗栗大埔的犧牲所得到的成果。
     那次對「聽證會」的修法,關鍵在於「公共利益」的決定方式。以前的「說明會」和「公聽會」,民眾只有形式上的參與,沒有實質意涵,政府也沒有實質回應。而且大部分的結論其實都已經預先做好,我們提出意見,主辦單位聽完都是制式地回答:「您的意見很寶貴,提供重大價值,我們回去後會考慮把您的意見納入計畫中。」但之後卻沒有一點改變。而「聽證會」則要在事前提供資料,行政官員也必須答覆意見,民眾所提出的質疑若未被採納,也必須提出不接受的理由。透過溝通、辯論後所形成的共識,才是真正的的公共利益。
     再舉文林苑的例子,雖然它是都更案,但實質內容卻是徵收。2013年4月大法官針對士林文林苑事件做了七○九號解釋文,宣佈《都更條例》有三條文違憲,最主要的關鍵就是公共利益決定的方式有問題。公共政策研究者,都認為公共利益是由大多數人決定,不應該由少數人決定。專家應該要更謙卑,要幫助人民做選擇,而不是取代人民做選擇。因為專家離地方民眾非常遙遠,沒去過當地,也不瞭解當地民眾的想法。
     七○九號解釋文中,特別提到舉辦「聽證會」,也就是要先詮釋、定義「公共利益」。從2010年開始,這幾年剛好是對「公共利益」詮釋方式重大轉變的時期,這也是臺灣能否走向民主政治的重要關鍵。千萬別認為這只是土地政策或都市更新,其實和臺灣民主政治有很大的關聯――就像臺語說的,這是一個「轉骨」、「轉大人」時期。雖然臺灣在1987年解嚴,但政策制訂的決策體制完全沒變,「公共利益」的決定權還是由少數人把持,仍舊是非常獨裁式的「統治」,完全談不上「治理」,因為「治理」要有實質的民眾參與。
     大法官七○九號解釋文,是對制止浮濫「土地徵收」非常重要的條文。透過解釋文可知,《都市更新條例》至少有三項條文不符合正當行政程序。七○九號解釋文記載如下:

    「中華民國87年11月11日制定公布之都市更新條例第十條第一項有關主管機關核准都市更新事業概要之程序規定,未設置適當組織以審議都市更新事業概要,且未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會,與憲法要求之正當行政程序不符。同條第二項有關申請核准都市更新事業概要時應具備之同意比率之規定,不符憲法要求之正當行政程序。
     92年1月29日修正公布之都市更新條例第十九條第三項前段規定,並未要求主管機關應將該計畫相關資訊,對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達,且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之理由作成核定,連同已核定之都市更新事業計畫,分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人,亦不符憲法要求之正當行政程序。上開規定均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分,於本解釋公布之日起一年內檢討修正,逾期未完成者,該部分規定失其效力。」

    地方政府的兩大財源:區段徵收、市地重劃

     「一般徵收」與「區段徵收」都被歸類在「土地徵收」的大項底下。「一般徵收」只能領錢,也就是現金補償,如南鐵地下化案;「區段徵收」則可以選擇領土地或領錢,如苗栗大埔案。臺灣的「區段徵收」是徵收農地,將農地變更為建地或住宅區、商業區,再依徵收當時的土地總價,換算等值的土地領回,稱做「抵價地」。舉例來說,如果農地當初的徵收價格是一坪十萬,徵收一百坪,總徵收金額為一千萬,土地變更為商業區後,一坪土地價值一百萬,地主就只能領回十坪土地。最大的問題在於:原有農地價格以及開發後的建地價格,兩邊的價格都是政府在決定,其中的「眉角」就是,政府左手把農地價格拉低、右手把建地價格拉高,兩邊都是政府的操作,而且開發的費用也往往會有灌水的現象。
     透過「區段徵收」,政府可拿到約徵收總面積三分之一的土地,稱做「配餘地」――政府標售時使用的法律名稱是「可建築用地」,而民間不動產或仲介則俗稱「配餘地」。「市地重劃」需民間自費,若民間不出錢,由政府來幫忙辦理重劃,那重劃的費用就用部分土地抵給政府。抵給政府的土地稱為「抵費地」,未來政府再將「抵費地」進行標售,回收成本。
     透過「區段徵收」和「市地重劃」,地方政府取得「配餘地」與「抵費地」並標售,所獲得的土地收益,是地方政府最重要的兩項財源,俗稱為「地政的兩大手段」。桃園、新竹、苗栗等縣市政府就是一直運用「區段徵收」來賺錢。臺中七期重劃區光是標售「抵費地」,讓臺中市政府賺了三百億,只是地方政府的財政缺口實在太大,還是補不起來。但在雲林這種農業縣市,這招就不管用了。

    「區段徵收」的本質:地方政府以「合作開發」之名行徵收之實

     我原本對「區段徵收」並不十分了解,後來因為介入大埔案而深入探討「區段徵收」,才赫然發現「區段徵收」本身的定義很有問題。早期《土地法》就有「區段徵收」這個名詞,但沒有定義,只寫著「全區徵收,規劃開發」。直到1986年修改《平均地權條例》,才在修正前言的解釋欄中對「區段徵收」進行定義:「政府強制民間一定要參與的土地合作開發事業。」
     雖然條文這麼寫,但政府徵收時卻只強調後面那句「土地合作開發事業」,讓徵收看起來像是民間的「合建」,一方出地、另一方出資金和技術,事成後再依比例分配,卻不談前面那句「強制參加」。「合作開發事業」應該是可以談條件,直到雙方合意接受,「區段徵收」則沒得談。政府「強制」人民參加,又宣稱是「合作」開發事業,實在是很矛盾。
     「強制」是一隻藏在背後的手,「合作開發事業」則是擺在前面虛假的幌子。美其名是「共享開發利益」,但它的本質其實是「徵收」;既然本質是「徵收」,就必須符合前述的「徵收六大要件」。但政府卻強調這是「土地合作開發事業」,與「徵收」不同,所以不需符合徵收要件,這是最關鍵的事情。
     政府內部有一批人長期與建商財團同聲應和,希望將「區段徵收」從《土地徵收條例》中移除,單獨另訂法則,他們認為「區段徵收」不是「徵收」,是合作開發事業。但是,我們的觀點是,「區段徵收」的本質還是「徵收」,目前也仍然制訂在《土地徵收條例》裡。我認為應該廢止「區段徵收」,而不是獨立出來成為另一個法,既然它的本質是「徵收」,何必遮遮掩掩地騙人?
     1999年2月制訂的《土地徵收條例》,把本來散布在《土地法》及《平均地權條例》中的土地徵收條文整理集中,但並未修改內容。《土地徵收條例》第三條為「一般徵收」、第四條為「區段徵收」,其條文內容非常恐怖,幾乎無所不包:

    「一、新設都市地區之全部或一部,實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。四、非都市土地實施開發建設者。五、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。」

     根據條文內容,臺灣幾乎每個地方都可以被「區段徵收」。

    不合時宜的「區段徵收」

     我們從歐洲學來的「區段徵收」,是十九世紀的制度,只有短暫在德、法、日等國實施。《土地法》在1930年制訂,當時是因為山東膠州灣曾是德國租借地,而引進了「區段徵收」等名詞,但「區段徵收」卻從未在中國實施。歐洲在二十世紀上半葉廢除「區段徵收」,主要理由是因為有「一般徵收」,便不需另訂「區段徵收」。但臺灣政府覺得「區段徵收」很好用,所以到了二十一世紀的今天,還在使用十九世紀的舊制度,說起來令人慚愧。
     臺灣有很多法令都不符合民主憲政,雖然解嚴了,解除黨禁、報禁,出國也變得容易,好像比以前自由、民主,但這都是「小確幸」,與人民權利福祉相關的重要法令卻沒有多少改變。公務員也不認為自己有錯,因為他們都是依法行政。倘若民進黨官員沒有警覺到這一點,就會變得和國民黨一樣。令我感到安慰的是,我的一些學生在南部縣市當主管,他們知道條文有問題,已經盡量不去動用「土地徵收」。行政官員也知道法律有問題,但因為上層的壓力,只好硬著頭皮做,變成了名符其實的劊子手。欲防止這種現象,就應該趕快修改法律。

    「土地政治」等於「地方政治」

     關於土地的非法使用,臺灣並不欠缺管理的法令,缺的是政府的執行力,尤其是地方政府。其實法令都有很嚴格的規定,可以拆除違規的工廠、恢復原狀,但長期以來地方政府都不做,地方政治人物做的很多事情都是在「喬」這些土地違規使用,地方首長又和派系緊密連結,雖然有法令規定,但仍然無法好好落實。
     臺灣的土地非法使用的現象非常嚴重,2016年的臺南永康震災與此有關。臺灣的建商有七、八成是「一案建商」,比例這麼高的原因,是因為政治。地方派系主要透過土地來獲利,建築業、砂石業的毛利高達五成,都和土地利益有關,顏清標就是靠砂石業起家。地方派系會在「區段徵收」前進場買農地,徵收完配地,他們的地往往配得比較方正,位置也比較好。譬如苗栗大埔的地方派系開建設公司也賣房子。
     我們這行都說「土地政治」等於「地方政治」,地方首長主要就是透過土地治理來掌控地方。雖然美國也是如此,但不像我們這麼惡質。這些制度大都是從國民黨時期建構起來,國民黨為了贏得政權,讓地方派系予取予求,完全忽略人民基本的生存權和尊嚴,房價也搞得這麼高,就是經由土地政治,仰賴派系來幫他們贏得政權。為了掌權,國民黨只在意經濟成長,而犧牲了基本人權、公平正義、生態環境,也養大了派系。以前國民黨能贏,現在已無法那麼順遂,他們要痛定思痛,也期許民進黨能堅持和落實民主政治、基本人權及社會公平正義。
  • 推薦序 
    讀《土地正義》有感 許雪姬
    從土地研究到社會實踐 陳立夫
    土地與國家 黃紹恆

    自序
    土地徵收及強制迫遷應是臺灣「轉型正義」的重大課題

    上篇:土地改革的真相,你不知道的黑歷史

    第一章 土地與我
     大埤鄉的童年
     在務農者觀念裡,祖產是不能賣的
     我的博士班指導教授
     返國之初的研究動向
     踏入土地改革的研究
     從事田野時受到莫大衝擊
     臺灣史的關鍵議題

    第二章 三七五減租
    租佃制度與實施土地改革的由來
     「三七五減租」脫胎自「二五減租」
    威權氣氛下,實施「三七五減租」政策
    「三七五減租」政策的問題
     行政命令的施行缺乏法律依據
     為實施土地改革,刻意強化業佃衝突
     業佃租約無落日條款,租額自1949年凍結至今
    被汙名化與受損害的地主

    第三章 耕者有其田
    推行「耕者有其田」的背景
     蔣介石極力爭取美國的支持
    「耕者有其田」實施前的土地調查
     土地總登記  
     地籍總歸戶
    耕者有其田政策的問題
     法令的頒布與實施不符程序正義
     耕者有其田徵收共有土地,有待商榷
     臺灣地主並非西方定義下的「大地主」
     「自動退耕」現象說明,地主非無惡不作的壞人
     申請條件極為限縮的「耕者有其田」補救措施
    耕者有其田對臺灣社會的影響
     土地改革掃除了臺灣的經濟菁英

    第四章 公地放領
    資源委員會與接收臺灣
     臺灣糖業股份有限公司
     台糖土地的歸屬
    從公地放租到公地放領
    「公地放領」的過程
     台糖任意撤佃招致農怨
     「雷正琪信函」效應
    土地改革的正反意義
      
    下篇:與民爭地?與土地共生?問題重重的土地徵收

    第五章 土地徵收
    進入社會運動的契機
    回溯土地改革的歷史
    土地政策與政治息息相關
     一般徵收、區段徵收、市地重劃
    土地徵收必須符合徵收要件
     臺南鐵路地下化與苗栗大埔案
    地方政府應提高土地稅來增加財源,以落實地方自治
    真正的公共利益

    第六章 臺灣農地發展的歷史
    第一階段:農地剝削時期(1945-1949)
    第二階段:農地壓榨時期(1949-1965)
    第三階段:農工爭地時期(1960-1974)
     工業區、科學園區、加工出口區與土地徵收
     農地汙染
     黃墘溪下游的鎘汙染
    第四階段:農地管制時期(1974-1993)
    第五階段:農地釋出時期(1993-)

    第七章 土地徵收的要件
    土地徵收六要件
    德國政府「以地換地」的比例是5:1
    舉辦聽證會,才是符合行政程序和公共利益
     地方政府的兩大財源:區段徵收、市地重劃
     「區段徵收」的本質:地方政府以「合作開發」之名行徵收之實
     不合時宜的「區段徵收」
     「土地政治」等於「地方政治」
    浮濫徵收遍布全臺
     「都市更新」案例:士林文林苑
     「區段徵收」案例:苗栗大埔張藥房
     「一般徵收」案例:臺南鐵道地下化
     其他徵收案例:灣寶、璞玉計畫

    第八章 與公平正義站在一起
     臺灣農村陣線的努力成果
     期待新政府的良善政治

    附錄
    人生有幾個六十年?──為「三七五地主」請命!
    在「麥當勞」與「摩斯漢堡」之間
    懷念張森文大哥!
    懷念一位好朋友──朱炳坤先生
    為什麼要舉辦聽證會?
    大排沙農場的悲歌輪迴

    參考資料
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