創建公平和關愛社會：香港民生政策的得與失

序言

2013年6月，中華書局（香港）有限公司為我出版《社會政策的觀念和制度》一書。2013年到現在又過了四年的時間，期間，香港發生了很多令香港人憂心的事，甚至有些人會問：香港還是我們認識的香港嗎？

梁振英先生於2012年出任行政長官，至今五年，香港經歷了一段很不平凡的日子，特別在政制改革方面出現的爭拗，導致後來「佔中」和「佔旺」等行動，社會也呈現嚴重的撕裂。香港的政制發展何去何從？今年（2017年）7月上任的行政長官林鄭月娥女士説：待政治氛圍適合後才再討論。

香港的政局動盪不安，最終還是要找出一條出路。不過，對一般市民來説，政制發展真的要找到出路才可談其他嗎？我常常留意時事新聞，發覺巿民所關注的議題，除了在特殊時刻，如「佔中」期內，還是一些與大眾有切合利益的民生事件，政府的房屋政策便常排列在首位；近兩三年來，樓價瘋狂飆升和年輕人置業困難，令市民憂心忡忡，質疑政府推行的房屋政策，是「以民為本」，還是維護地產商的利益？除房屋政策外，全民退休保障應否推行，公共醫療服務如何改善，殘疾人士院舍質素欠佳、教育資源分配不均等，通通都是媒體大幅報道的題目，至今仍是爭議不決。林鄭月娥女士上任後，看來這些民生議題還是要處理的。

就是為了這個緣故，從今年開始，我着手重新修訂2013年出版的《社會政策的觀念和制度》一書。與其説修訂，其實是重頭改寫一次，特別是附加的「專題分析」，全部都是貼近過去四年媒體報道最多的民生事件。修訂開始後，剛好政府統計處於今年2月發表《2016年中期人口統計簡要分析》，我便可以用上最新數字，專題分析也不會與實際社會情況相差太遠。書名改為《創建公平和關愛社會──香港民生政策的得與失》，書名加上「創建公平和關愛社會」，是自己對林鄭月娥女士出任行政長官以後的期望，猶如我在第十章結語最後一段説的：

「在本書結束時，還想提出兩個觀點：第一，發展是由經濟發展和社會發展兩方面所組成的，但香港政府和市民，一般只看經濟發展，常説『餅造大了』，問題便可解決。這是錯誤的！歷史證明，資源增加了，若分配不平均，使用不得其法，只會在社會上製造更大怨氣，使市民更不滿意政府的表現。如何取得市民的信任？政府不要再迷信經濟發展是唯一的靈丹妙禁，只有均衡的社會和經濟發展，才會給香港社會帶來穩定和進步。第二，社會服務的功能，並不限於滿足市民在教育、住屋、醫療和福利等方面的需要，更重要是表達了巿民對需要者的關懷，也給普羅大眾明確的信息：香港是講公平的，是有愛心的，是重視操守的，是對人抱有盼望的。」

本書得以宪成，再一次感謝黎彩玉女士的幫忙和鼓勵。

序言 i

第一章 香港的社會政策──理念與實踐

從社會福利到社會政策 3

傳統觀念和宗教信仰 4

殖民地政府遺留下來的福利觀念 6

民主參與和公民權利意識 10

特區年代的福利觀念 13

七十年來香港社會政策的變化軌跡 15

第二章 西方福利觀念潮流的更替──從慈惠到權利

工業革命與社會主義 19

慈善觀念和人道主義 21

公平和平等的發展機會 23

人民的社會福利享用權 26

社會福利的權利和義務 29

小結：從慈惠到權利的福利觀念更替 31

第三章 資本主義下的社會福利──社會資源再分配

社會福利與政治和經濟的關係 35

民主政制與社會福利 36

社會福利與資源配置 38

資本主義與社會福利 41

社會福利的存在價值 45

小結：社會福利與政治、經濟及其價值 47

第四章 福利觀念大辯論──鐘錘左搖右擺

1973年石油危機後社會政策的大辯論 51

新保守主義思想的興起 54

新馬克斯主義的挑戰 59

小結：社會福利觀念如鐘錘一樣左搖右擺 63

第五章 香港回歸前的社會政策──穩定社會的工具

應對迫切的社會問題和需要的福利措施 69

六十年代開始的長遠社會服務規劃 70

上世紀八十年代的社會政策 73

回歸前的社會福利「政治化」 77

回歸前社會政策的成與敗 81

第六章 香港回歸後的社會政策──欠缺願景和方向

回歸後社會服務規劃的轉變 85

《基本法》下的社會福利 90

金融危機對社會福利的影響 93

從「福利市場化」和「社區網絡」看社會福利 97

特區政府社會政策的成與敗 101

第七章 社會福利與公民社會──人民集體的聲音和力量

異軍突起的政治力量 105

《基本法》與社會福利的發展 109

政黨政治與公民社會 113

公民社會追求公平和公義 118

第八章 社會服務資金的來源與運用──平衡收入差距的再分配

工業革命增加資源的分配 123

政府對社會服務的財政責任 124

供款融資方法的興起和推行 129

社會服務的收費制度 133

社會服務「私營化」 135

香港社會服務的財政來源 138

第九章 社會服務的管理──公營與民間機構的合作和紛爭

社會服務管理常見的問題 147

政府部門 Vs 公共機構──管理上的利弊 149

監察社會服務的機制 153

社會服務地區化管理 156

公屋資產上市與社會服務「私營化」 157

「代用券」與社會服務管理 160

香港社會服務管理的優點和缺點 162

第十章 結 語：創造關愛和公平的社會

市民關注的民生福利議題 167

民生福利政策定位不清晰 169

清楚界定政府的責任 171

特區政府給予市民清晰的願景和藍圖 173

專題分析

1. 人口政策．新移民．婚姻與家庭 177

2. 收入分配．公共開支．貧富不均 196

3. 公共房屋政策與社會流動 206

4. 貧窮與「貧窮線」．退休保障與長者權益 218

附錄 與社會服務發展有關的諮詢和決策文件 235

第一章 香港的社會政策──理念與實踐

‧ 「社會政策」對香港市民仍是陌生的概念，但只要生活在香港這個城市，誰又可與政府提供的教育、醫療、公共房屋、社會保障、福利等服務沒有關係？

‧ 早期的社會福利，受到華人社會傳統觀念及西方宗教思想的影響，常被當作慈善和救濟的代名詞，救災扶弱是二次大戰後最普遍和廣泛的福利事業。

‧ 1953年的一場大火，開社會福利的先河，香港政府由此走上承擔市民福祉的不歸路。

‧ 上世紀七十年代開始，在麥理浩出任港督的十年裏，教育、醫療、公共房屋和福利，成為穩定社會的「四大支柱」。

‧ 《基本法》訂明，香港居民有依法享受社會福利的權利。因此，政府承擔為市民提供各項社會服務的責任，市民也有權按照法例使用社會服務。

‧ 香港特區成立後，政府以「發展經濟、改善民生」為口號，按照實際的經濟條件和社會需要，制定各項社會政策。

從社會福利到社會政策

嚴格來說，香港各項社會服務──教育、醫療、房屋、福利──的發展只是第二次世界大戰結束後才開始的事。上世紀六七十年代的港督戴麟趾曾表示，政府制定社會政策始於1953年石硤尾大火後的公共房屋計劃，但五十年代期內，香港百廢待興，政府實在沒有力量周詳地策劃各種社會服務。到了六十年代，香港工業發展漸上軌道，政府收入增加，而政府也深信中國大陸政權易手後逃港的難民，將不再返回大陸，他們將長久地在香港定居。因此，為了穩定社會，有計劃地推行各項社會服務便是當前急務。

六十年代初，香港政府制定「廉租屋」政策，特別為收入低微的家庭提供住屋，有異於應急性的徙置措施。1964年，政府相繼發表教育和醫療服務發展白皮書，希望在十年內，可以為居民提供基本的教育和醫療服務。1965年，政府發表社會福利發展白皮書，顯示出政府對社會福利的重視。綜合而言，到了六十年代中，各項社會服務有了發展計劃，自此以後，政府每隔若干年，便對各項社會服務進行檢討，並重新訂立發展策略。這種情況大致維持到1997年香港回歸祖國。

香港特區政府成立以後，開始時，各種社會服務的規劃還是有的。例如房屋方面，公營和私營每年合共興建八萬五千個單位；教育方面，第一任行政長官董建華宣佈，政府將大力增加大專學額，目標是六成適齡青少年皆能接受專上教育。不過，政府對社會服務的規劃，形式卻與回歸前有分別。首先，政府不再如以往般發表「白皮書」，連收集民眾意見的「綠皮書」也沒有了，取而代之的是以諮詢形式提出來的建議，更多在政策制定後才由特首在「施政報告」中公佈。其次，規劃不一定有發展的年期，只說目標要多少時間才能達到。

社會服務規劃形式的轉變，這些只是可以看得見的部分，看不見的背後理念才更重要。這樣，戰後七十年來，特別在九七回歸的前後，社會服務背後的理念出現了怎樣的改變？社會政策的制定受了什麼思想的影響？在社會福利的發展過程中，有什麼值得留意的環境因素？與其他社會比較，香港社會福利的發展，理念上有什麼獨特的地方？

傳統觀念和宗教信仰

香港社會以華人佔絕大多數，所以性質上主要是華人社會。華人社會的福利制度，環繞着家庭和宗族關係建立起來，所謂「老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼」，另外加上追求大同社會的願望，和佛教宣揚的佈施精神，遂成為華人社會的福利觀念。

作為一個華人社會，香港承傳的福利觀念，與其他華人社會並沒有很大的差異。在第二次世界大戰前，政府在社會服務方面承擔的責任是微乎其微，有的只是應付難民急迫需要的救濟措施。事實上，直至六十年代末，華人遭遇困境的也很少主動向政府尋求協助，也沒有人認為教育和醫療服務是政府的責任。在這段期內，家庭提供的協助是最可靠；若個人無親無故，便只得倚賴以宗族和鄉里關係為凝聚力量的宗親會和同鄉會等。至於根據傳統慈善觀念建立的團體如東華三院、保良局等，則是社會上一切貧苦人士最後的「避難所」，代表着社會上博愛和普渡眾生的精神。

傳統的慈善觀念曾長期發揮救苦安危的作用。今天看來，這種觀念下產生的組織有不少令人詬病的地方，但過去不少人卻因此在危難中得到幫助，患病的得到醫治，貧苦人家的子弟有書讀。當然，時移勢易，傳統的慈善觀念失去意義，只可歸咎環境變了，一些以傳統觀念為基礎的組織不再發揮如過往般的作用。

除華人社會的因素外，香港社會福利的發展亦在很大程度上受到西方宗教思想的影響。到了今天，仍有眾多教育、醫療和福利機構與天主教和基督教有密切的關係。回顧過去百多年社會服務的發展，教會團體應是最重要的推動力量。教會團體在社會服務方面佔據的優勢，除來自西方各國的龐大捐款外，更重要的是傳教士多曾接受高深教育，因而帶來新觀念，並在香港建立了新的制度和服務。例如西方形式的學校和醫院，便不是香港開埠初期憑藉本身的條件可以建立的。

教會團體對社會服務產生的影響，過去有不少討論。教會建立的學校、醫院和福利機構，是市民表面上看得到的組織，但教會本身信奉的教義，及他們對社會福利的看法，又是否得到市民的認同？對香港社會福利思想的發展有什麼影響？現在可以確定的是，早期教會團體在提供服務時，多與傳教工作連在一起，因而接受服務的人士多少也受到薰陶，特別在教會學校就讀的學生，數據顯示有較高比例日後成為信徒，間接地把教會團體的福利觀念傳遞開去。

簡單來說，由外地前來香港服務市民的教會，最看重的是耶穌宣揚的「愛人如己」的道理，強調的是關愛的普世價值。「愛人如己」的信念驅使不少傳教士長途跋涉的來到香港，服務一些與他們全無種族或親屬關係的人。這種精神誠然可貴，但與中國傳統上「推己及人」的觀念卻顯得格格不入。前面講過，香港華人社會的組織以家庭為重心，所強調的是親疏遠近的關係，即自己有力量幫助別人，也必須首先考慮次序的排列。至於不論親疏關係，單以別人的需要作為準則的博愛主義，並不是大部分香港居民普遍接受的。因此，很多市民在接受援助之餘，若要他們也同樣無條件，甚至犧牲個人利益去協助他人，卻不是他們樂意和認為應該做的事。

從以上角度看，教會宣揚的忘我精神，實在未能成為香港福利觀念的主流思想。不過，教會也培植了不少社會服務人才，他們數目雖少，但對社會服務的發展卻有極大影響力，其中部分更且有機會參與政府社會政策的制定，如成為各級議會的議員，因而表達了教會的信念。

殖民地政府遺留下來的福利觀念

思想是個人的，社會政策的制定卻必須考慮社會環境的因素。香港自開埠以來直至1997年回歸，一百五十多年殖民地管治，期內香港市民雖享有較大的自由和穩定，但殖民地政府存在的弊端亦不可忽視。首先，殖民地政府對社會服務的承擔態度十分謹慎，常自圓其說這是要符合香港自由經濟的需要，但顯而易見，這樣限制社會服務的支出，間接造成社會貧富不均。殖民地政府為什麼這樣消極的對待社會服務？其真相外人知道不多，但殖民地政府最看重的是有效管治，而當時政府官員堅守的信條是：以最少數量的資源來達到最顯著的效果，所以政策是否可以徹底解決問題，或他們的決定是否能夠締造公平的社會，這些並不是他們關心的。

簡而言之，回歸前的殖民地政府，並沒有固定的福利理念；在歷任港督中，麥理浩和尤德最多也只提及政府必須關心市民的福祉，市民也必須互相協助，但更長遠的目標，政府並沒有清晰的觀念。至於當時因從事社會服務而受委或被選入成為立法局議員的，他們雖曾提出不少改善服務的意見，或協助推動教育、醫療，公共房屋和福利服務的發展，但他們表達的哲理思想，不是內容貧乏，便是缺乏連貫性和統一性。這種情況所以存在，一來殖民地政府只會要求議員對具體問題提供解決辦法，二來議員為了博取市民的好感，也較注重一些迫切的社會問題，而忽略了他們對整體社會發展的意見。殖民地政府也不容許政黨政治，沒有政黨，連貫性的福利主張不會提出來討論。這樣，殖民地政府雖有效率地推行各項社會服務，但負責執行任務的工作人員，除盡忠職守外，對服務本身的意義不會深究，執行任務以外的事也很少會提出疑問。

自上世紀七十年代開始，一些關注社會事務的團體相繼成立，政府稱這些組織為「壓力團體」，表示這些團體與政府並非持有相同意見。這些團體包括香港基督教工業委員會、社區組織協會、公屋評議會、香港觀察社、教育行動組、香港教育專業人員協會等。除以上團體外，很多社團組織對社會政策的制定亦表示關注，並經常舉辦座談會和研討會等，深入討論各項有關問題的應對策略。

隨着環境轉趨複雜，社會上出現持不同意見的團體是十分自然的事，政府和社會服務機構不能期望市民只接受服務，而不對服務背後的政策提出異議；因此，七十年代出現的意見或壓力團體是非常健康的現象。殖民地政府或許覺得這些團體與政府作對，抨擊政府制定的政策，但一般市民對這些團體多有較佳的印象，覺得它們代表社會裏的不幸人士提出意見，對提供服務的政府部門也發揮了外間監察的作用。

壓力團體是日後不少政治組織的前身，它們的存在價值是值得肯定的。它們鼓吹的是怎樣的思想？意見和壓力團體各有不同目的，自然很難一概而論，但詳細分析它們的主張，及批評政府政策時所持的論據，也可略見端倪。有一點特別值得注意的是，這些壓力團體的領導層，多曾在北美洲和英國留學和居住，他們在外國居留的時間未必很長，但對於當地社會的制度，他們定然有深刻的印象；從他們發表的意見看來，也明顯表示他們曾得到外國制度和思想潮流的啓發。

北美洲和英國的社會福利制度背後的理論是什麼？以後有詳細討論，但整體來說，這些國家多傳統上稱為「福利國家」。「福利國家」概念在二十世紀初出現，但真正得到推行，卻是第二次世界大戰以後的事。簡單來說，「福利國家」指政府承擔照顧人民福利的責任，這種觀念得到接受，自然有本身的歷史條件，但相對於殖民地政府對市民生活只作有限度的承擔，確實不可同日而語。難怪他們對當地社會制度多有好感。

其實，「福利國家」概念在香港也不是一個絕對陌生的名詞。六十年代末，曾有兩三位英國「費邊社」（Fabian Society）成員前來香港大學任教。費邊社是社會主義派別之一，主張以溫和手段進行社會改革，極力鼓吹各國政府成立類似「福利國家」的制度。「福利國家」概念近年來已不太受歡迎，但在上世紀七十年代十分流行。香港當時的壓力團體，提出的意見和主張雖未必與「福利國家」概念完全吻合，但兩者十分接近。例如，一些壓力團體認為政府應對市民的生活承擔較大的責任，建立全民的醫療和退休保障制度，又認為社會服務上應根據市民的需要進行分配，不應按照市場的供求規律。

壓力團體的主張未必取得香港一般市民的認同。實際上，多數市民對「福利國家」概念的含義一無所知，但這些主張對他們的生活會帶來利益，他們也沒有理由加以拒絕。壓力團體雖多認同「福利國家」制度，但他們亦很少以此作為他們爭取的目標：一來殖民地政府承擔範圍十分有限，「福利國家」實現的可能性微乎其微；二來香港商人多認為「福利國家」制度對經濟發展有損，甚至稱「福利國家」是「免費午餐」的代名詞。明顯地，「福利國家」難在香港實現，但對一些從事社會服務的人士來說，這仍然是他們的理想，他們以此作為追求的目標，提出對現行社會政策的批評。

民主參與和公民權利意識

「福利國家」制度既無法在香港推行，一部分社會服務從業員，特別是社會工作者，遂轉向其他較為具體的目標。自上世紀八十年代開始，社會服務界中出現了兩個要求：第一是民主參與，第二是公民權利必須受到重視。

民主參與和開放的政治體制是分不開的。1981年，政府發表《地方行政改革》白皮書，並在各區成立區議會。區議會的行政職權十分有限，但市民對政府各種政策，卻可透過區議會提供意見。區議會成立以後，一般市民的反應並不十分熱烈，甚至屬於冷淡，但有了區議會，政府在制定重要政策，特別是那些與市民大眾生活有密切關係的措施時，透過區議會徵詢民意已成為必經的步驟。社會服務從業員也認為市民應透過各種渠道，參與社會政策的制定。這種願望回歸後漸趨強烈。

在各項社會服務中，公共房屋對市民的生活質素影響最大。如果把「居者有其屋」計劃包括在內，香港差不多有一半人口在公共房屋居住。所以，歷年來要求在決策上必須有民主參與的，首推公共房屋政策。除早年公屋政策評議會及公屋聯會外，政黨成立後，首要關注的就是政府的房屋政策，特別是那些維護基層權益的政黨，常對各項公屋政策發表意見，並對房屋委員會的決定施加壓力。市民的民主參與是提高了，但他們是否因此有強烈的民主意識，卻很難作出定論。大致上，如果政策對民生有直接影響，市民的反應多較積極。公屋政策外，醫療服務是市民關心的。1989年，政府根據澳洲顧問公司的建議，開始改組醫療服務，除受到直接影響的醫務人員外，一般市民最初的反應並不熱烈，及至政府發表醫療融資諮詢文件，市民發覺他們的權益可能受損，政黨和關注團體也提高驚覺，市民紛紛提出意見，以至政府多次修改醫療融資建議，到今仍未在社會上達成共識。

香港民主意識日漸提高，但市民權益觀念的出現，卻是上世紀八十年代中《中英聯合聲明》公佈以後的事。前文指出，戰後初期社會福利的發展，不是基於中國傳統慈善觀念，便是受到外來教會組織宗教信仰的影響。因此，得到服務援助的都是「接受者」，他們不會視之為自己擁有「權利」。其實，香港到了1971年才開始實施六年強迫免費教育，並於同年設立現金形式的公共援助計劃。所以，在此之前，貧窮子弟沒有機會讀書，窮人得不到援助，都只得在心裏認為命該如此，絕不會批評政府不負責任，市民也沒有這種意識。戰後市民忽視自身的權益，原因是他們多從中國大陸逃來香港，只求生活溫飽，又怎敢奢望享受各種社會服務。況且，殖民地政府素來沒有提倡公民權利。

到了今天，市民的公民權利意識不斷成熟，雖接受服務的市民仍是「接受者」，但他們認為這是社會對他們的承擔。換言之，現在市民與社會服務的關係已從純粹「接受者」的地位，轉變成為「權益者」和「接受者」的雙重身份。這種身份的轉變，也是社會服務功能出現變化所帶來的結果。戰後初期，「義學」專為貧窮家庭的子女而設，「慈善醫院」照顧的是無依無靠的病人，福利措施更不用說了；總言之，這些服務都不是為全港市民而設，也非政府必須承擔的責任。今天的情況改變了，除極少數社會服務外，其餘不是由政府直接提供，便是由政府財政上資助。接受社會服務的人，也不再限於貧困的市民，而是不論貧富，每一個香港居民皆可享用。在這情況下，公民權利觀念應運而生亦非常自然。

世界上一些國家明確界定人民享有的權利，香港沒有這方面的法律，但香港居民也不是全無權利可言。《基本法》公佈後，香港居民有依法享用社會福利的權利。實行方面，香港法律雖沒有規定政府必須保障市民的基本生活，但市民生活有困難，可向政府尋求協助，只要符合綜合社會保障援助的申請資格，政府便必須提供協助。政府對市民生活其他方面的需要都有承諾，如醫療和教育，市民開始意識到他們享有的，是他們應該擁有的權利，並非政府可隨意更改。

認知層面，市民對民主參與和公民權利未必有深入的了解，很多時他們也忽略了權利的另一面是義務，不能單單強調權利而忘記應負的責任。不過，當他們使用政府和非政府機構提供的服務時，他們已明白這些並非「施捨」，他們也逐漸透過各種渠道參與政策的制定，使各項社會服務更能適切地滿足他們的需要。明顯地，他們對社會服務的觀念出現了很大的變化：社會服務不再是有特別問題的人才有需要，而是提升整體市民生活質素的工具，作用是保持社會穩定，讓市民謀求生活的改善和追求自己的理想。總括而言，香港社會福利的發展，從戰後到現在，雖只有七十年的時間，但期間不但服務種類迅速增加，包含的意義也隨着時代而改變。民主參與和公民權利的概念，雖也受到一些外來思想的左右，但整體而言，並非單由某人或團體所鼓吹，而是隨着社會的發展而出現，也將持續成為未來社會政策制定時觀念上的依據。