可持續城市防災減災與城市規劃：概念與國際經驗（簡體書）

中國的城市面臨越來越高的自然災害風險，對城市的長久可持續發展形成威脅，城市防災減災應該成為今後城市政策的一個重點。《可持續城市防災減災與城市規劃——概念與國際經驗》著重介紹國際上在城市防災減災方面的經驗和教訓；簡要闡述了可持續城市的概念以及中國的城市化歷史，在說明中國城市發展成果的同時，介紹了中國城市發展面臨的自然環境挑戰，尤其是持續走高的自然災害風險；並討論了國際上常用的城市災害管理手段（包括災害預警、災後援助、城市減災工程）的弊端。《可持續城市防災減災與城市規劃——概念與國際經驗》按照兩大主題展開。一個是“城市減災規劃：方法和政策途徑”，主要討論美國城市防災減災規劃的發展歷史，重要的相關法律法規，現行的規劃手段和技術流程，以及具體的土地政策。另一個是“災後重建和城市防災減災”，主要討論如何有效組織規劃大災後的恢復重建，做到既能迅速恢復受災地區的生產和生活，同時又在此過程中提高城市的防災水平，減少未來對自然災害的抗打擊性。由於災後複建時間緊迫，災區百廢待興，災後重建以及推廣土地利用防災減災政策不僅是資金問題，而且也是一個管理問題。對城市規劃者來說是很大的挑戰。通過幾個案例研究，作者試圖總結國際上應對這類挑戰的經驗。《可持續城市防災減災與城市規劃——概念與國際經驗》希望通過總結城市規劃和城市土地政策作為防災減災手段的作用，概述土地利用防災減災政策的分類以及政策實施與災後複建的關係，將國際城市防災減災的經驗結合實踐，介紹給政策決定者、規劃者、開發商和公眾。·

張洋，美國弗吉尼亞理工大學城市事務與規劃系教授，美國國家自然科學基金會青年研究員，北京大學一林肯研究院城市發展與土地政策研究中心海外研究員，研究方向為城市規劃、土地利用、防災減災。·

張洋、呂斌、張純等編著的《可持續城市防災減災與城市規劃——概念與國際經驗》從城市可持續理念出發，不僅介紹國際上曾經采用過的災害管理手段，如災害預警、災后援助、城市減災工程等，并且結合美國的城市防災減災發展史和法律法規，闡述了這些通常采用的防災減災方法的利弊以及在中國城市的適用性。另外，該書還將災前的預防和災后恢復兩個環節結合起來，注重防災減災政策與災后復建實施之間的內在關聯。通過日本神戶地震、加利福尼亞州北嶺地震、卡特里娜颶風等幾個案例，該書作者將目前國際應對自然災害的經驗加以總結，這為中國城市未來應對災害的挑戰提供了借鑒。

叢書序序引言第1章 可持續城市防災減災與城市規劃1.1 可持續城市及中國的城市化1.2 中國的城市發展集中在自然災害多發區1.3 城市災害管理——傳統途徑的弊端1.4 城市規劃與防災減災1.5 災後複建與防災減災1.6 本書結構參考文獻第2章 防災減災規劃與安全城市的構建: 美國的制度和方法2.1 災害、災害風險和災害脆弱度2.2 美國的災害管理及其減災法案2.3 防災減災的規劃方法2.4 防災減災的規劃和其他規劃的銜接2.5 防災減災的規劃支持系統2.6 本章小結參考文獻第3章 防災減災規劃與安全城市的構建3.1 防災減災與城市土地利用規劃的關係3.2 土地開發政策與防災減災3.3 防災減災和城市土地發展規劃結合的幾個案例3.4 防災減災政策的實施3.5 利用土地開發政策實現防災減災目標的效果分析3.6 本章小結參考文獻第4章 建設區域經濟抗自然災害的彈性: 美國的案例研究4.1 總體經濟的抗災彈性4.2 企業的災害脆弱度4.3 影響企業災害脆弱度的因素4.4 企業實證研究4.5 建設區域經濟抵抗自然災害的彈性參考文獻第5章 巨災保險與防災減災5.1 引言5.2 自然災害管理的挑戰5.3 災害保險的幾個基本問題5.4 美國的國家水災保險5.5 本章小結參考文獻第6章 再分區途徑的震後重建規劃:日本神戶案例6.1 地震破壞與災後反應6.2 再分區途徑的重建規劃6.3 規劃實施與重建成效6.4 本章小結參考文獻第7章 社區合作下的城市再生:神戶重建之路7.1 災後響應和安全生活圈策略7.2 社區住房重建體系及產權差異性7.3 社區合作的再生支撐7.4 本章小結參考文獻第8章 北嶺地震後的洛杉磯復興規劃與住房政策8.1 城市安全體系8.2 災害概況和背景8.3 重建主要資金來源8.4 洛杉磯市的重建規劃與管理8.5 洛杉磯指定的“鬼城”區8.6 洛杉磯市的多戶住宅維修項目8.7 公寓建築的重建融資8.8 災後恢復的結果8.9 本章小結參考文獻第9章 卡特裡娜颶風後新奧爾良的重建規劃和住房政策9.1 背景和受災概況:颶風和洪水9.2 重建的資金來源9.3 重建規劃——聯邦、州和地方的規劃過程9.4 幫助房屋所有者的計劃:回家之路項目9.5 新奧爾良重建局9.6 本章小結參考文獻第10章 唐山大地震後重建與恢復的反思:城市規劃視角的分析10.1 災害損失與災後援救10.2 災後重建規劃和政策法規調整10.3 規劃實施和城市社會經濟恢復10.4 總結和啟示參考文獻第11章 可持續城市防災減災的總結、啟示與展望11.1 本書總結11.2 啟示和借鑒·

第1章 可持續城市防災減災與城市規劃
1.1 可持續城市及中國的城市化
可持續發展的概念最初是由世界環境與發展委員會在其1987年的報告我們共同的未來中提出（WCED，1987），之后迅速引起世界范圍的關注并被廣泛用來指導城市發展。世界環境與發展委員會認為可持續的發展模式應該既能夠滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其要求的能力構成危害。對于城市而言，可持續發展意味著實現經濟發展目標、環境保護目標和社會公正目標三者之間的平衡（Berkeetal.，2006）。城市發展既要達到發展經濟、創造就業的目的，又要保護好城市賴以生存的自然資源和環境，同時也要保證經濟財富和環境資源在各個收入階層之間的合理分配。
然而，由于自然資源有限（如土地資源），加之人們對經濟、環境和社會三個發展目標賦予不等的重要性，三個目標之間存在著內在的沖突，實現平衡并不是件容易的事情（Campbell，1996）。經濟發展和社會公正的沖突體現在資源配置是應該以經濟效益最大化為目的，還是應該保證社會不同階層的經濟福利。經濟發展和環境保護的沖突體現為應該在多大程度上開發自然資源環境以實現經濟目標并同時保證環境資源長期的自我修復能力。社會公正和環境保護的沖突體現在需要發展經濟，提高社會底層的生活條件，但同時又需要限制發展，保護資源環境。正是因為這些存在于經濟、環境、社會目標之間的內在矛盾，可持續發展對城市規劃和城市發展政策是一個很大的挑戰，中國的城市當然也不例外。
改革開放以來，中國的城市化水平持續快速提高。城市化水平已經從1978年的18%提高到2009年的47%，城市人口達到6.2億（UNHABITAT，2010）。到21世紀中葉，中國的城市化水平將達到75%左右，這意味著每年將有超過1000萬的新增城市人口。隨著城市化水平的提高，城市在國民經濟中的重要性日漸突出。2008年，全國地級以上城市的人口數為3.76億，占全國人口的28.3%，而其經濟產出卻超過全國。
本章由張洋著。
GDP的62%（UNHABITAT，2010）。簡而言之，在過去的三十多年中，城市化不僅是我國經濟增長、經濟結構升級、創造就業和擴大內需的主要動力，還是推動社會進步、文化繁榮和綜合國力提高的一個重要因素。然而，城市的快速擴張和經濟的高速增長也帶來了嚴峻的資源環境和社會民生問題（北京國際發展研究院，2010）。長遠看來，這些矛盾如果不解決，我國城市現有的發展成果及其發展遠景都將受到負面的影響。
本書并不是泛泛地論述中國城市發展面臨的所有環境資源和社會民生問題，而是選擇中國城市發展面臨的日益增加的自然災害風險作為切入點，借鑒國際的經驗教訓，深入地討論城市發展中如何處理防災減災，幫助實現城市可持續發展。
1.2 中國的城市發展集中在自然災害多發區
在城市化高速發展、城市用地迅速擴張的同時，城市面臨的各類災害的風險也在提高。中國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，各省（自治區、直轄市）均不同程度地受到自然災害的影響。全國有2／3以上的國土面積受到洪澇災害的威脅。東部以及南部沿海地區省份經常受到熱帶氣旋侵襲。東北、西北、華北、西南、華南等地區旱災頻發。各省（自治區、直轄市）均發生過5級以上的地震及其次生災害（中華人民共和國國務院，2009）。伴隨著全球氣候變化，今后極端天氣事件發生的概率進一步增大，降水分布不均衡、氣候異常變化等因素導致的大范圍洪澇、干旱以及強臺風、風暴潮等災害會繼續增加（中華人民共和國國務院，2009）。
從空間分布上來看，中國70%以上的城市、50%以上的人口分布在自然災害嚴重的地區（王靜愛等，2005）。中國城市化以及經濟集中的東部及東南沿海省份是自然災害的多發地區，特別是熱帶氣旋強降雨及其帶來的洪澇災害。從1990年到2008年，我國平均每年約有3億人受災，倒塌房屋約300萬間，緊急轉移安置人口約800萬人，直接經濟損失近2000億元（中華人民共和國國務院，2009）。近年來，各類災害發生的頻度、強度、覆蓋范圍及其帶來的破壞損失呈快速上升趨勢，對城市的長久發展和人民的生命財產造成了嚴重的威脅。同時，頻繁的抗災救災也對中央和地方財政形成壓力。巨大的災害經濟損失以及人員傷亡也使人們逐漸意識到防災減災是過去我國城市發展的一個薄弱環節。中國城市，尤其是大城市和城市群的災害設防水平亟待提高（中華人民共和國國務院，2005；北京國際發展研究院，2010）。在2011年3月公布的中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要中，加強防災減災體系建設也被作為今后我國發展的一個重要任務提了出來（專欄1.1）。“十二五”規劃不但強調了繼續推
第1章 可持續城市防災減災與城市規劃?5?
進河流、湖泊、海岸帶治理和蓄滯洪區建設，同時也強調加強對災害的檢測、預警，以及開展城市和鄉村對自然災害的綜合治理，提高防災減災能力。
專欄1.1
中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要中關于防災減災的內容
第六篇 綠色發展建設資源節約型、環境友好型社會
第二十六章 加強水利和防災減災體系建設
加強水利基礎設施建設，在繼續推進大江大河治理基礎上，積極開展重要支流、湖泊和中小河流治理，增強城鄉供水和防洪能力。健全防災減災體系，增強抵御自然災害能力。
第一節 提高供水保障能力
完善南北調配、東西互濟、河庫聯調的水資源調配體系，建設一批跨流域調水和骨干水源工程，統籌推進中小微型水源工程建設，增加水資源供給和儲備能力。推動解決西南等地區工程性缺水和西北等地區資源性缺水問題。新增年供水能力400億立方米。加強雨洪資源和云水資源利用。推進水文水資源管理基礎設施和重大水利工程調度管理系統建設。
第二節 增強防洪能力
繼續加強淮河、長江、黃河、洞庭湖、鄱陽湖等大江大河大湖治理和重要蓄滯洪區建設，建成一批控制性樞紐工程，提高重點防洪保護區的防洪能力。加大中小河流堤防建設和河道整治力度，基本完成流域面積200平方公里以上有防洪任務的重點中小河流治理。加快病險水庫和水閘除險加固，消除安全隱患，增強防洪能力。加強海堤達標建設和重要河口綜合治理。搞好跨界河流國土防護治理。
第三節 加強山洪地質氣象地震災害防治
提高山洪、地質災害防治能力，加快建立災害調查評價體系、監測預警體系、防治體系、應急體系，加快實施搬遷避讓和重點治理。加強重點時段、重點地區山洪地質災害防治，對滑坡、泥石流等重點突發性地質災害隱患實施監測預警和綜合治理示范，開展重要城市和地區地面沉降、地裂縫等緩變性地質災害的綜合治理。加強氣象災害監測預警預報和信息發布系統建設。提高地震監測分析與震災防御能力。
資料來源：中華人民共和國中央人民政府.2011.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要。
1.3 城市災害管理――傳統途徑的弊端
傳統的城市災害管理倚重于通過災害發生前的預警，災后的緊急搜救、援助及建設減災工程（如河流堤防等）來降低災害發生的概率。美國的經驗顯示，這些途徑都有很大的局限性，長期來看并不能有效地達到防災減災的目的。
1.3.1 災害預警
災害預警是災害管理中的一個重要方法。目的是通過在災害發生前預測災害的類型、強度、影響的地理范圍，然后將這些信息及時通知給可能受災地區的政府相關部門，組織居民采取必要的防災減災措施來減少災害帶來的財產和生命損失。美國的災害預警的實踐大體上可以分為兩大類。第一類是災害來之前短期的災害預報。有些地方政府采用警報器，自動撥號電話，中斷正常的電視、收音機節目等方式通知居民災害預報。美國國家氣象局在其網站和收音機頻道也會播出災害預警的信息。這一類的災害信息一般都是由國家權威機構確認發布，然后再通過各級政府的預警渠道通知可能受災地區的居民。第二類是對災害的長期預報。這樣的例子包括美國聯邦政府相關部門――聯邦緊急事務管理局、國家地震局、國家氣象局――編制的全國水災區劃、地震地質災害區劃以及沿海地區熱帶颶風區劃。基于災害的歷史數據、地形、地質、植被、土壤及氣象模型，這些區劃定義了各種災害可能發生的地域范圍、強度、發生的概率及各種災害強度下受災地區可能的破壞程度。這些災害區劃的信息然后再通過一系列的政策途徑轉達到災害風險區的居民和政策制定者。如在災害高風險區豎立災害信息公示牌，編制災害信息手冊，發放到學校及居民。另外，美國還要求房地產商和住房貸款的金融機構要公開所有房地產所在位置的災害信息，保證房屋購買者在做決定前了解災害風險。政府這樣做的原因是希望災害風險區的居民和地方政府會采取自覺地減災措施，降低災害風險。
因為自然災害的風險不可能完全消除，所以災害預警永遠是城市災害管理中不可或缺的重要環節。政府有義務告知居民災害的信息，讓居民理解災害對其生命財產造成的威脅。然而，由于以下幾個因素，災害預警在防災減災中的作用常常達不到人們預期的效果。