走出治理破碎化困境：法國地方政府改革研究（簡體書）

上官莉娜，1973年12月出生，女，祖籍河南澠池，長于湖北襄陽。武漢大學馬克思主義學院副教授、碩士生導師。法學博士（憲法與行政法學專業），公共管理學博士后，法國雷恩政治學院訪問學者，現為武漢大學歐洲研究中心兼職研究員。主要從事比較德育、法國地方治理、法國社會文化等問題的研究。近年來在《光明日報（理論版）》、《經濟日報（理論版）》、《武漢大學學報（社會科學版）》、《江漢論壇》、《華中科技大學學報（社會科學版）》等重要學術期刊上發表論文三十余篇，其中多篇論文的觀點或主要內容被中國人民大學復印報刊資料、《當代社科視野》介紹或轉載；主持省部級課題兩項，參與教育部哲學社會科學研究重大攻關項目兩項以及多項國家社科基金項目的研究工作。

《走出治理破碎化困境:法國地方政府改革研究》以整體治理為分析框架，從克服地方治理破碎化這一極具現實意義的問題入手，首先進行了基礎理論的探討和分析，介紹了當前法國“大都制“中央政府和“雙軌制”地方政府，勾勒出法國政府體制概貌，探討了法國新一輪地方政府改革的背景、動力及理論淵源。其次對改革的主要內容進行了分析，即法國地方政府自覺回應內外環境變化，以地方財政制度改革為切入點、重塑“省——大區”關系，進行基層市鎮政府改革、聚行“市鎮聯合體”這一新興的市鎮間合作組織形式，提高地方政府公共行動能力、促進地方民主發展。最后闡述了法國新一輪地方政府改革的啟示，對我國地方政府改革進行了較為深入的探討。

第一章導論001
一、問題意識與研究意義001
二、國內外研究現狀與進路010
三、本書的框架與結構安排026
第二章法國地方政府概述030
一、法國中央政府組成031
二、雙軌制地方政府033
三、地方自治的憲政原則042
四、法國地方政府改革維度048
第三章法國地方政府改革的背景及動力058
一、歐洲一體化與地方治理的興起058
二、地方分權引發的承載壓力062
三、法國公民社會日趨壯大與成熟070
四、法國傳統政治心理與文化的影響076
第四章法國地方政府改革的理論淵源083
一、法國地方政府治理模式083
二、地方政府改革的思想淵源089
三、地方政府與整體治理095
第五章法國地方財政制度改革100
一、法國地方財政概況101
二、法國地方財政困境106
三、地方財政改革出路112
第六章重塑“省—大區”關系117
一、大區的發展概況117
二、省的發展概況122
三、“省—大區”的整合127
四、中央派駐機構的改革137
第七章法國市鎮改革141
一、市鎮的發展概況141
二、市鎮的改革方向147
三、新的市鎮治理工具151
第八章法國市鎮聯合體156
一、市鎮聯合體的歷史回顧156
二、市鎮聯合體的結構及職能163
三、市鎮聯合體治理的基本原則168
四、市鎮聯合體存在的問題及改革策略171
第九章法國地方政府改革的經驗——以整體治理為視角181
一、地方財政改革——整體治理的切入點181
二、國家能力建設——整體治理的前提186
三、公民性的彰顯——整體治理的保障188
四、復合共和——整體治理的愿景193
第十章對我國地方政府改革的啟示197
一、以財政聯邦主義推動中央一地方關系轉型197
二、從鄉鎮選舉改革入手打造地方自主治理的微觀基礎206
三、以公民需要和市場需求推動地方政府間的撤并與聯合218
四、適度推動公共產品和服務市場化與民營化改革232
附錄1法漢譯名對照表235
附錄2相關法律法規年表243
參考文獻249
后記261

自主管理原則有四層含義：其一，各級領土單位有特定的事權范圍，并擁有自己的公務人員和預算。各級地方領土單位是地方分權的直接受益者，所謂“地方分權”，是指中央政府通過議會立法，將某些原來由中央政府行使的事權及相應的財政資源讓渡給某一級地方領土單位。地方自治政府都擁有特定的事權，其范圍由議會通過法律規定。其二，領土單位議會由地方民選產生。依據憲法72—1條規定（2003年3月28日增修），確立地方選舉人的條件以及通過行使請愿權，要求地方議會在其權限范圍內進入決策機關的議事日程。依組織法規定，有關地方領土單位的議案或行政措施可以公民投票的方式送交選民表決。建立特殊領土單位或改變其組織章程，得依法征詢所有選舉人的意見；有關地方領土單位地理范圍的更改也應當征詢選舉人意見。其三，地方領土單位擁有條例制定權（pouvoirreglementaire）。傳統觀點認為，單一制的法國與聯邦制國家的區別在于，其地方政府既不擁有主權，也沒有立法權。然而2003年修訂后的憲法72條第3款明確賦予了地方自治政府條例制定權：“依照法律規定的條件，領土單位由選舉產生的議會自主管理，并且為行使其權能，擁有條例制定權。”其四，地方領土單位擁有實驗權。憲法72條第4款：“根據組織法的規定，地方領土單位或地方組織聯合體在必要的情況下可以根據法律或行政法規，在特定時間內實驗性地調整其權限，但涉及公共自由或憲法保障權利的實質條件除外。”授予地方政府試驗權，是以尊重地方發展的多樣性為基礎，是對與共和國相聯系的地方實施一致性原則的嘗試性超越，以使地方政府更具靈活性和適應力，能夠因時、因地制定決策和發展戰略。
（二）財政自治原則（principe d’autonomie financire）
所謂財政自治原則，是指地方政府擁有財政自主權力，即地方政府轄區內的居民借助權力機關、行政機關等機構，依法自主決定財政預算、財政收入、財政支出和財政管理等公共事務，不受任何個人和團體的非法干預。地方財政自主權力包括財政預算自主、財政收入自主、財政支出自主和財政監督自主四個方面。據此，地方財政自主的權力外延也可以界定為相應的四個方面：（1）地方財政預算自主權，主要是指預算編制、審批和執行層面的自主權；（2）地方財政收入自主權，主要是指地方政府享有的籌集相應收入的自主權力，意在強調地方政府穩定的自主財源；（3）地方財政支出自主權，即在支出的類別、數額以及優先次序上的自主權；（4）地方財政監督自主權，即同級權力機關和政府監督部門對財政部門的監督權。①地方政府運作，必須要以一定獨立的財政力量作為依托，它是地方自治的物質基礎，財政自治是地方政府自治的重要制度保障和衡量標準。
2003年憲法修正案將領土單位的財政自治正式上升為憲法原則，在第72—2條中，就地方領土單位的財政自治制訂了5項具體條款，其中第1款聲明“領土單位享有可依法律規定條件自由支配的收入”；第2款“地方領土單位可以征收全部或部分的物產稅，法律可以授權它們在規定的范圍內決定稅基和稅率”；第3款規定“對于每一類領土單位，稅收收入和其他自有收入構成其全部收入的決定性部分。組織法確定這一規則實施的條件”；第4款規定了“所有在國家和地方領土單位之間的權力轉移應伴隨相應資源的轉移。由創設或擴張權力造成地方領土單位支出擴大的，要以法律來實現資源的分配”；第5款“法律應該規定均衡的分擔機制以促進不同地方領土單位之間的平等”。在法國，財政自治概念還指地方稅收優先于國家援助和借貸而在地方收入中占據最重要的位置。憲法規定自有收入必須是構成地方政府全部收入的決定性部分，這有兩方面含義：一是限制了國家援助的地位，因為國家援助被視為構成了某種形式的監護；二是提升了地方稅收收入的地位。
當然，地方財政自治是相對的而不是絕對的。以法國預算法為例，在以下四種情形中，中央政府可以對地方政府實施預算控制：（1）地方議會在規定期限內未通過預算；（2）地方議會通過的預算未能實現真正的平衡；（3）財政赤字達到一定百分比；（4）某項強制性開支項目未被列入預算。②此外，由于中央集中了大部分財力，地方對其仍有較大的依賴性，中央借此設立許多信貸和補助資金。