走向基層治理現代化：以成都為個案分析（簡體書）

基層治理現代化一直以來都是讀者關注的熱點。在《走向基層治理現代化——以成都為個案分析》一稿中，趙秀玲及她的團隊中國社會科學院政治學研究所“基層治理與民主建設”課題組用翔實的調研數據，扎實穩健的文風，展示了作為中國基層治理的典型，成都市在基層治理現代化方面不懈探索的成果。在完成了在成都為期十天的考察與調研后，課題組成員對成華區、青羊區、金牛區、錦江區、溫江區、大邑縣、新都區以及彭州市進行了實地調研，以參觀、訪談、對話、實地考察和召開研討會等方式了解了許多實況，也得到了不少一手材料，對成都市基層民主治理有了更直觀、全面、細致和深入的了解。
根據調研情況，課題組針對成都市基層民主治理進行了研究，分十個章節展開了深入探討。其目的是，通過成都市的經驗及局限，來思考中國基層民主自治的重要和重大問題，以期對中國基層治理的理論與實踐提供某些參照。

趙秀玲，女,山東蓬萊人。中國社會科學院政治學研究所研究員，中國社會科學院創新工程“基層治理與民主建設”項目組首席研究員。主要研究方向為基層民主與鄉村治理。專著有《資政智慧》《中國鄉里制度》《村民自治通論》等,合著有《中國村民自治前沿》《創新與發展——改革開放時代的馬克思主義政治理論》等。在《政治學研究》《歷史研究》《光明日報》等報刊發表學術論文數十篇,產生較大反響。參與多項中國科學院重大課題研究和國情調研，目前正在主持中國社會科學院重大課題項目《科學發展觀視野下的鄉村治理研究》。《資政智慧》一書獲第二屆全國青年優秀社會科學成果一等獎。

《走向基層治理現代化——以成都為個案分析》將成都基層民主治理的各方面進行了打撈和綜合，可一觀成都市在基層民主政治發展中所做出的重要貢獻。值得指出的是，本書雖立足于一市，但卻站在全國的視野，尤其是從中國基層民主自治發展的全局，以基層治理現代化的維度來探討和思考問題，這包括整體發展動向、所取得的巨大成就、存在和面臨的困局、未來的發展方向等。換言之，通過成都市包括各區縣的細致研究，可為整個中國基層民主治理提供一個樣本，以起到“小中見大”之效。總之，在宏觀與微觀、靜態與動態、理論與實踐、現實與未來的多元互動中，把握成都乃至于全國的基層民主治理，方能達到較為科學、辯證的認識和把握，從而使研究既接地氣又有理論的透力。

導言

第一章 分權與協同：成都基層民主治理的探索與創新
一、基層權力的剝離與細分
二、多元參與的協同治理
三、成都市基層民主治理經驗及其意義
四、未來基層民主治理現代化及其展望

第二章 余杭、彭州兩地基層協商民主制度創新的比較及啟示
——兼論我國基層協商民主發展的前景
一、余杭、彭州兩地基層協商民主制度創新的緣起與歷程
二、余杭、彭州兩地基層協商民主制度設計的比較
三、余杭、彭州兩地基層協商民主創新比較分析的啟示

第三章 自主治理視角下的鄉村治理機制探索 導言

第一章 分權與協同：成都基層民主治理的探索與創新
一、基層權力的剝離與細分
二、多元參與的協同治理
三、成都市基層民主治理經驗及其意義
四、未來基層民主治理現代化及其展望

第二章 余杭、彭州兩地基層協商民主制度創新的比較及啟示
——兼論我國基層協商民主發展的前景
一、余杭、彭州兩地基層協商民主制度創新的緣起與歷程
二、余杭、彭州兩地基層協商民主制度設計的比較
三、余杭、彭州兩地基層協商民主創新比較分析的啟示

第三章 自主治理視角下的鄉村治理機制探索
——以成都市村民議事會制度為例
一、改革開放以來村民自治的發展及運行機制
二、村民議事會：成都市創建新型村級治理機制的制度創新
三、村民議事會：村民民主協商和自主治理的重要平臺
四、存在的問題及發展前景

第四章 基層公共服務的供給機制與完善路徑
——以成都區縣公共服務供給實踐為例
一、對基層政府和公共服務職能的界定
二、地方政府提供公共服務的多元供給機制
三、成都市區縣基層公共服務供給機制的基本狀況
四、基層政府公共服務供給機制的成功經驗
五、基層公共服務提供中存在的問題
六、完善基層公共服務多元化供給機制的路徑思考

第五章 社會組織培育機制研究
——以成都市錦江區為例
一、幾個前置性問題
二、為什么選擇成都市錦江區
三、構建培育社會組織的系統機制：錦江樣本
四、初步結論與討論

第六章 架構創新：建設基層服務型黨組織的重要路徑
——基于成都等地實踐的分析
一、關于幾個問題的理解
二、關于組織架構創新的四個樣本
三、一些思考

第七章 探析變動中的治理邊界
一、厘清治理邊界的意義
二、成都市厘清治理邊界的探索和成效
三、成都市厘清治理邊界的挑戰及改進空間

第八章 民主治理與群眾路線的制度空間
一、群眾路線的理論優勢與治理實踐
二、成都市學習貫徹群眾路線的實踐創新
三、民主治理與群眾路線的制度空間

第九章 城市網格化管理模式研究 
——以成都市成華區的實踐為例
一、城市網格化管理模式的產生背景
二、城市網格化管理模式的制度建構
三、城市網格化管理模式的制度效用
四、城市網格化管理模式的局限性及其思考

第十章 參與式治理的實踐創新
——以成都曹家巷自治改造為例
一、治理成為新時期的治國理念
二、治理與民主的聯姻
三、曹家巷自治改造與治理創新
四、“參與式治理”實踐中的優點與局限
后記

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如何總結和評估成都基層民主治理的成功經驗和價值意義，尤其將之放在具體的歷史文化語境，放在中國基層民主的動態發展，放在改革開放以來中國城填化和世界一體化中審視，就顯得尤其重要和必要。因為沒有更廣闊的視域和深入的歷史觀照，就不可能進行令人信服的分析和概括，當然也就不可能得出科學的結論。筆者認為，成都市基層民主治理的許多方面與全國各地有相通性和相似性，有的甚至不是首創，但是，它最可寶貴的成功經驗在于：創新中有深化、普及中有特色、靜態中有變通、實踐中有理論、時代感中有前瞻性。更重要的是，成都經驗可解決長期以來困擾我們的一些重要的現實和理論問題。<br> （一） 在基層民主治理中，為黨組織重新定位，尤其是進一步理順黨組織與自治組織的關系<br> 黨的一元化領導曾一度成為中國基層治理的主要內容，然而，改革開放以來，由于黨政分開尤其是實行村(居)民自治以來，這一狀況有所改變。黨支部書記與村委會主任之間的權力出現了新的分配和競爭，有的地方甚至產生黨的領導失信和失效的狀況。比如，有村委會主任就公然宣稱：“我是大家公選出來的，而黨支部書記是上面指定的，他并無合法性和民眾基礎。”近些年，為克服村(居)兩委的權力沖突等局限，又出現村（居）支部書記和村居委會主任“一身兼”的趨勢，這說明黨的領導與自治組織之間已出現某些矛盾和困惑，這既包括現實層面又與觀念意識有關。那么，到底如何擺正黨組織在基層民主治理中的地位，如何理解“黨的領導”，尤其是如何處理好黨組織與自治組織的關系，這不僅是個技術問題，更是一種治理理念和思維方式。在這方面，成都的探索和創新頗有價值和啟示意義。<br> 一是確立黨的核心領導地位，實現黨組織和黨員在基層民主治理中的全覆蓋。在成都基層民主治理中，從不諱言黨組織的決定性作用，這不僅表現在其領導者的身份地位，更表現在組織優先的制度安排。成都基層幾乎所有的制度探索和創新都大張旗鼓地將黨的領導放在首位，強調黨員的先鋒帶頭作用和參與精神，這就克服了那些削弱黨組織和黨員地位與作用的錯誤認識。成都高新區發出這樣的號召：“通過依托院落建立以黨組織為龍頭的‘三駕馬車’自治管理體系，把基層黨建工作的‘觸角’伸到了院落，使過去龐大的組織隊伍建設‘薄弱點’變成了新的亮點，做到了哪里有黨員，哪里就有黨組織，哪里就有黨的活動，哪里就有黨員的活動陣地，真正實現了黨建工作的全覆蓋。” 另外，包括鄉鎮黨委書記在內的成都市所有基層干部，都是由“公推直選”產生，這就避免了民選村（居）干部對非民選黨員干部的某些異議和不信任，增強了基層黨組織的群眾基礎。由此可見，成都在基層黨建工作中走的是這一路線：確立黨組織的核心領導地位，確定黨員領導干部的合法性地位，實行基層黨組織和黨員的全覆蓋，發揮黨員領導干部和黨員的先鋒模范作用，這與許多地方的黨建是有明顯區別的。<br> 二是將黨的領導定位在把握大政方向，強調其指導、管理和監督等功能，這就與許多地方無所不包的一元化領導區別開來，也避免了與自治組織的權力之爭。在《中共成都市委組織部關于構建新型村級治理機制的指導意見》中規定：“積極推進黨組織領導方式由直接管理向運用政治優勢、組織優勢，組織引導村民依法向自治轉變。村黨組織應著力提高統籌全局、協調各方利益、領導自治的能力，加強對村民自治組織、集體經濟組織、共青團、婦代會、民兵等組織的領導；負責審查提交村民會議（村民代表會議）和村民議事會的議題；發揮聯系群眾、教育群眾、組織群眾、凝聚群眾的優勢，廣泛聽取民意、集中民智，研究村級發展重大事項。村黨組織書記負責召集和主持村民議事會。” 在此，給予黨組織的定位主要在政治和組織優勢上，而不是讓黨組織將所有基層領導權抓在自己手里。以成都溫江區為例，在村議題的組織審查中，規定村(居)黨組織要堅持“三個是否”，即看議題是否違背上級政策和工作的大方向，是否在法律法規許可的范圍，是否屬于村居民自治的范圍。同時強調要加強對于議事會議題的受理、匯總、審查，確保黨組織在重大事項的提議、商議和組織實施等環節，始終處于領導地位，發揮核心作用。 應該說，將決策權和監督權交給議事會，讓村(居)委承擔執行權，黨的領導主要體現在抓政治、組織、監管，那么它就做到了權責分明，也具有可操作性。<br> 三是以“服務意識”和“奉獻精神”提升黨組織的凝聚力、戰斗力和信任度。以往在理解黨的領導尤其是絕對領導時，往往自覺不自覺地將黨組織和黨員看得高人一等，于是容易陷入黨組織和黨員特權的迷陣。成都基層民主治理雖高度重視黨的政治優勢和組織優勢，也將其指導、監督和管理職能強化，但卻不忽略服務與奉獻的角色。與許多地方相比，成都市黨組織和黨員不僅僅抓大政、謀大局，還常做階梯、橋梁和墊腳石，以實實在在和具體而微的工作，更好地踐行“黨的領導”的準則。如成都溫江區強化黨組織把關，積極選拔辦事公道、思想上進、群眾公認的先進分子進入議事會、監委會等組織。建立“聯合培養、定向培育、專業培訓”的大培養機制。大力開展公共服務、民主法制、糾紛調解、心理疏導等新知識培訓，全面提升議事會和監委會成員的綜合能力。 另如成都成華區將黨員志愿者服務作為發揮作用的一項重要載體，并建立完備的招募、注冊、管理制度，確立和完備短、中、長期項目程序，擁有黨員志愿者和服務隊的實施辦法。全區共有157支各類黨員志愿者服務隊，3425名黨員志愿者參加了各領域的志愿服務。這些領域有區域性、專業性、自發組織性的，并由此形成了不同稱謂的黨員志愿者組織，如“段媽黨建工作室”、“黨員愛心基金”、“君仕達律師黨員志愿者工作室”、“綠色使者”、“銀色年華”、“紅色旋律黨員”、“白衣衛士”、“藍色紐帶”、“橙色陽光”等， 所有這些舉措大大提升了黨組織和黨員在基層治理中的威望。<br> 成都基層黨組織以指導、監管、服務的角色定位，確立自己的核心領導地位，這既與村（居）委和議事會等自治組織區分開來，又顯示了自己的政治、組織優勢，還表現出甘為人梯的品格，這是值得借鑒和吸收的有效經驗。<br> （二） 還權于民，真正實現了人民群眾的當家作主<br> 在政府統一管理尤其是過于強調行政命令的年代，人民群眾要想當家作主是比較困難的。而通過村（居）民自治活動的開展，人民群眾雖已有自己的選舉權、決策權、監督權，但自治權往往主要受制于村(居)兩委尤其是村(居)委，這就帶來了在實際操作中人民群眾權力的受制與受損。而成都基層設立的“議事會”等則改變了傳統格局，讓人民群眾真正成為自治主體。<br> 按《成都市村民議事會組織規則（試行）》第一章“總則”第二條規定，“所稱村民議事會，是指受村民會議委托，在其授權范圍內行使村級自治事務決策權、監督權、議事權，討論決定村級日常事務、監督村民委員會工作的常設議事決策機構”。第六章“附則”第二十八條規定，“村民委員會應執行村民議事會決定，并接受村民議事會監督”。 很顯然，在原來的村兩委中，加入了“村民議事會”，并且將“村委會”置于“議事會”監督之下，又讓“議事會”承擔了原來“村委會”承載的決策、監督、議事三權，這是一項重大的制度創新，是以“村民議事會”這一常設機構直接保障人民群眾參與民主治理的創舉。另外，從村民議事會的選舉、組成和工作程序來看，也充分體現了民主與自治的精神。選舉是有候選人的無記名投票，嚴格按得票多少，在科學、公正、自愿的精神下進行；議事會成員有黨員，但更多的是普通村民，是與農民群眾緊密相關的村民；在工作程序上，議事會不是拍腦袋進行決策，而是集思廣益，充分調動專家學者和人民群眾的積極性和創造性，每項決策都要精益求精，做到最大優化，從而得到了廣大人民群眾的信任。如成都崇州市大劃鎮白果村充分發揮議事會、監務會的作用，由原來的“代民作主”變成“為民作主”，以群策群力和匯聚民智的方式，處理和解決村莊問題，以至于村黨支部書記徐曉斌感言道：“以前單靠干部，即使是想破了腦瓜子、說破了嘴皮子、跑斷腿肚子，也不一定科學合理，也不一定被群眾認可。如今，發動群眾參與公服項目建設，既節約錢，也得民心，這才體現民主治村啊！” 成都雙流縣紅橋社區老黨員、關公村原黨支部書記、社區議事會成員饒大成也有類似的看法，他說：“以前都是黨支部、村委會說了算，代民作主，即便是出于公心，掏心窩子地為群眾辦事，群眾也不一定會買賬。現在通過議事會，實現了群眾的事群眾說了算，真正做到了還權于民、由民作主，群眾滿意了、社區也更加文明和諧了！” 這是源于基層、發乎民心的真聲音，反映了人民群眾真正當家作主后，對過去“村（居）兩委尤其是村(居)委說了算”的不滿，也是對于議事會制度和機制的充分肯定和向往。<br> 在政治指向和制度安排上，我們完全可以讓村(居)黨支部和村(居)委為民著想、執政為民，充分發揮人民群眾參與自治的自覺性和能力，事實上，《村民委員會組織法》也確實做出了相關規定。不過，畢竟村(居)兩委不可能包攬一切，更不能總是“代民作主”，要真正實現民主自治，還要將自治權交給人民群眾，即“賦權于民”，這就是“議事會”的來由和價值之所在。可以說，成都基層民主治理在此邁出了關鍵一步。<br>