國家不安全（簡體書）

[美]大衛·羅特科普夫（David Rothkopf），“外交政策”集團首席執行官、主編，負責《外交政策》雜誌、“外交政策”網站內容等，同時是卡內基國際和平基金會訪問學者、加滕?羅特科普夫國際諮詢公司總裁。他以評論員的身份出現在各大廣播節目、有線電視節目及無線電臺節目中，為全球許多份重要報刊撰寫有關國際安全和國際經濟的社論。他曾擔任智慧之橋公司的主席兼執行總裁及基辛格聯合諮詢公司的總經理，並在克林頓政府時期出任負責國際貿易的商務部副部長幫辦。

孫成昊，中國現代國際關係研究院美國研究所助理研究員，主要研究美國外交，譯有《操縱世界的手：美國國家安全委員會內幕》、《西方情報機構與蘇聯解體》等。電子郵箱：sunchenghao@cicir.ac.cn。

張蓓，中國國際問題研究院歐洲所助理研究員，主要研究英國與歐盟，譯有《西方情報機構與蘇聯解體》等。電子郵箱：zhangbei@ciis.org.cn。

大衛·羅特科普夫著的《國家不安全－－恐懼時代的美國領導地位》共分十一章。第一章和第二章始於伊拉克，這也是小布希第一任期的遺留問題，並且或許在第二任期被總統及其團隊視為最緊迫的挑戰。第三章審視了小布希政府第二任期內的革新，分析了其對美國對外決策變與不變的兩方面影響。第四章回顧了國家安全問題在2008年大選中的作用，其中包括經濟形勢對美國體制的衝擊，還回顧了選舉對國家安全政策選擇、政府過渡的影響。第五章著墨於阿富汗和巴基斯坦這兩個奧巴馬團隊最關注的國家安全議題。第六章和第七章主要分析了與中國關係的演進，中國曾是美國冷戰時期的對手，或許未來一個世紀內將成為美國的最有力對手；另外還分析了與俄羅斯的關係，俄羅斯未必強大但常讓我們大吃一驚。本書隨後探討了“阿拉伯覺醒”的複雜性以及美國決策者的震驚。接下去又回過頭審視了決定這一階段起點及未來可能趨勢的兩大事件——奧薩馬·本·拉丹之死和網路時代的到來，後者涉及眾所周知的美國國家安全局監控醜聞。最後本書總結了奧巴馬總統和美國未來外交政策面對的新興挑戰，探討了美國國家安全體系的演變速度是否足以解決這些挑戰，我們該做些什麼來接下下一時代可能面對的挑戰。

序言 鏡中之敵

卡麗：我只是想確保我們不再遭受打擊。

索爾：卡麗，我很欣慰有人為國家著想。

卡麗：我是認真的。我……我之前曾經忽略了一些事情。我不會，也不能讓往事重演。

索爾：那都是十年前的事情了。所有人在那天都忽略了一些事情。

——《國土安全》第一季（2011年）

美國已步入21世紀第二個十年的中期，正面對混亂無序的世界。我們不確定自己在世界的地位，也不清楚未來將扮演怎樣的角色。

就與生俱來的自信和發自內心的樂觀來說，美國幾乎是顫顫巍巍地度過了過去十年。造就這種情況的事件源頭大多在海外。不過，有些事情仍是我們一手所致。在面對不止一次重大危機及其後續影響時，美國領導人有時把我們的利益置於險境。如果我們想完全恢復實力，必須捫心自問到底哪里出了錯。我們也必須明白在哪里有了收穫以及為什麼會這樣。

要想做到這一點必須更仔細地審視我們的領導人，必須嚴格把政治及其產生的自發反應置之一邊，必須全面看待總統及高級幕僚的好與壞，要明白這些人在某一刻犯錯卻也能在之後做出重要貢獻。美國體系中和世界中發生的事情緊密相關，美國總統常常會面對模糊難懂的世界，只得協調各方之力拉開帷幕，真正瞭解這個微妙世界的風雲變幻。

處於這種“居高臨下”的位置才可能以出乎意料的全新敍事方式講述似乎很熟悉的故事，即過去十年小布希總統和奧巴馬總統的故事，還有伊拉克、阿富汗、恐怖主義、金融危機以及新興大國崛起等事件。然後我們會發現，過去數十年來各種力量如何促使權力越發集中於白宮，而這或許與任何孤立或遙遠的事件一樣，成為我們面對諸多挑戰的原因。我們也會發現，對於維護和增進美國利益來說，幕後的一切如個人鬥爭、性格特點、總統作為“經理”和總管所做的決定、作為總司令的決策過程等與出現在新聞和網路上的高調作為（比如演講和峰會）同樣重要。

本書旨在講述這樣的故事，讓讀者能夠一瞥在美國面臨前所未有的挑戰時權力內部的小圈子。這一時段的美國比當代任何一個時期都感到脆弱和不定，從中汲取的具體教訓也可幫助美國在快速變化的世界中重振領導力。

2001年9月11日上午，美國歷史上首次爆發以電視畫面呈現的對美戰爭。數小時之內，世人幾乎都目睹了這一場景。

過去，電報會描述引發戰爭的行為，然後再由報紙復述、演講闡述，要麼在國會，要麼在當地會議廳、廣播公司或電視臺。這些文稿以散文形式呈現，認為即便摻雜感情色彩，民眾也能夠理智對待。是的，民粹主義者、蠱惑民心者和報業人員試圖撥動民眾心弦，挑起憤怒情緒，但是激發這些源自內心的反應必須經過理智的考驗。

那天上午世界貿易中心和五角大樓遭受基地組織攻擊的圖像則是另一回事。噴氣式客機刺向世貿中心閃閃發光的玻璃外牆。世貿中心被恐怖分子視為目標，是因為它歷來是美國活力與力量的象徵。另一架飛機撞向美國軍事總部的一角。為了逃離大樓裏肆虐的烈火，絕望的人們跳下大樓，那剪影如同無助的玩具娃娃。隨後，一副難以磨滅、無法想像的畫面映入眼簾，世貿中心轟然倒塌，被塵霧和廢墟的灰煙吞噬。

人群逃離災難現場，惡魔般的塵霧通過曼哈頓下城的街道蔓延，緊緊尾隨在他們身後。無須更多言語表達，我們的內心足以體會他們臉上的表情。評論員也因震驚而失語。我們都受到震撼，我們感到害怕，我們無法相信自己的雙眼。

這一刻，我們大吃一驚，燃燒的神經元常常忽略理智的腦葉，把腎上腺素注入我們的心臟。這種動物性反應沒有經過任何轉換和稀釋就表達了出來。這種感覺挑戰了我們從小到大被培養的認知——我們的家園很安全、生活有序，比其他地方更安寧，不會遭到襲擊。就連冷戰時期的恐懼——睡不著的時候想像聽到街上傳來蘇聯大兵的軍靴聲或者蹲在課桌下，衣服罩在頭上，心裏盤算著是否能夠抵禦核打擊——都是很主觀，很遙遠的，和這次襲擊比起來簡直無足輕重。這次殘忍的襲擊反復在電視畫面和我們腦中呈現，曼哈頓地標、五角大樓一角以及賓夕法尼亞州留下的灰黑色傷痕讓我們的安全感銳減。

在二戰美國宣戰前，鮮有美國人見過珍珠港的圖像。而當他們看到時，他們看到的只是電視新聞上播放的一個極其遙遠的地方。“盧西塔尼亞號”客輪被魚雷擊沉以及“緬因號”沉沒也僅是頭條新聞。美國內戰時，薩姆特堡還沒有攝像機，不過美國人第一次通過如馬修·布萊迪等人拍攝的相片感受到千里之外戰場上的犧牲。終結1812年戰爭的和平協定本已簽訂，但由於資訊傳播太慢，新奧爾良戰役仍然在協定達成後的數周後爆發。萊剋星頓、康科特、邦克山戰役之後，小冊子作者試圖挑起憤怒情緒。在這些舊事例中，有關敵人的標語和漫畫被用以鼓舞鬥爭意願。但在2001年9月的那天上午，美國人已經認為這些手段都毫無必要。

我們深受震撼，我們不寒而慄，我們怒火中燒，但當時我們還沒有意識到這些圖像、這些給心靈造成傷害的事件會將我們帶進一個與以前相比被情緒左右的時代。我們步入了情緒戰勝理智的年代，恐懼心理、復仇欲望等情緒控制我們的行為，促使我們犯錯，最後改變了世界對我們的看法，也改變了我們對自己的看法。

再看看我們1945年時截然不同的表現。美國向德國、日本宣戰不到五年之後，儘管經歷了人類歷史上最血腥的鬥爭和大屠殺，目睹了觸及每個美國家庭的犧牲，我們卻結束了戰爭，還立即協助舊敵重建家園，踏上原諒直至忘懷仇恨的歷程。然而，“9·11”事件結束十多年後，這場戰爭仍在繼續，鬥爭手段不斷變化，已囊括隱秘的無人機攻擊、特別行動、網路攻擊以及前所未有的全球監控，甚至疑神疑鬼地在盟友、朋友和美國公民中尋找潛在敵人。本書描述了恐懼時代是如何改變美國外交和國家安全政策制定的。許多政策制定者的言辭告訴讀者，脆弱感如何推動和改變我們，這些政策制定者包括幕後策劃者和公眾視線之外的人。本書講述了聞名的和默默無聞的官員如何極力控制這種不安全感，如何全面看待這個問題，又是如何把美國重新拉回當初設想的軌道上來的。同時本書還講述了另一些人的故事。儘管他們大多滿懷善意，卻受到複雜情緒的牽扯，或利用這種情緒，制定的政策最後破壞了我們的安全，甚至在一些關鍵場合削弱了我們的國家地位。

除此以外，本書還探究了領導人的性格如何轉化為行動。美國政府是地球上最大、最複雜的組織機構，但是其核心仍然是“人”本身。政府運行良好時，總統可以從專業決策者的建議中精挑細選，做出全面的抉擇，保證政策得到有效實施，過去的歷屆政府常常能做到這一點；如果政府運行不暢——比如過去十年中有時就會遇到這種問題——那是因為當權者沒有好好利用政府的內在力量，也沒有以史為鑒、吸取教訓。同時，本書試圖解讀國家安全委員會的運行狀況，究竟哪個環節運轉順暢、哪個環節存在問題以及問題為何出現。

2001年9月11日，世貿中心和五角大樓遭遇襲擊幾小時後，華盛頓陷入恐怖的寂靜。許多官員和商人回到家中，把孩子從學校接回，心裏不清楚接下來究竟會發生什麼（我的孩子們仍然待在喬治敦附近的學校裏，我覺得他們在那裏更安全。最後他們被接走時學校只剩下幾個老師了。就因為這件事，他們到現在還沒有完全原諒我）。白宮大樓裏忙作一團，國家安全機構的神經中樞大受刺激，不僅對當天事件做出反應，還重新投入精力開始一系列評估，而這個過程在筆者十餘年後撰寫本書時也尚未結束。

那天午飯時，我和三位同事坐在露天餐桌旁，那時我們都在一家小諮詢公司供職。我們所在的米蘭咖啡廳位於喬治敦，後來喬治敦也成為恐怖分子計畫襲擊的地點。但正因為9月萬里無雲的那一天發生了恐怖襲擊，之後催生的美國反恐行動挫敗了這起陰謀。我記得，當時咖啡廳也只剩下我們了。我們整個上午都在看有關襲擊的報導，猜測襲擊的原因和影響，給華盛頓相關人士和親友打電話，獲取即時內幕消息，詢問家人情況。

與我在一起的有前美國國家安全顧問安東尼·萊克、前中央情報局副局長約翰·甘農和前國務院官員蘇珊·賴斯（她後來出任了國家安全顧問）。早前我們站在辦公室，看到電視裏第二架飛機撞向世貿中心時，托尼·萊克就轉向約翰，簡單地說道：“基地組織。”他們已經追蹤這個組織多年，確信其他恐怖組織無法製造這樣的襲擊。

城市陷入可怖的沉寂，任何遙遠的聲音都成為不祥之兆。全國的航班都已經停飛，如果偶爾聽見飛機引擎的呼嘯聲，就會不免懷疑另一場襲擊是否即將到來。有人說幾架飛機已墜毀。那一天，傳言四起。

然而，很多說法並不可靠。我們那天的午餐敍談和其他百萬人的午餐主題一樣，想要弄清楚發生了什麼、接下來又會發生什麼。如果這像看上去的那樣確實是一場襲擊，那麼小布希總統幾乎別無選擇，只能準備開戰。只不過要在哪里打仗、戰爭對手是誰仍然是個懸而未決的問題，但是無論如何回擊，中東似乎都會成為准心。不過當時大家都未能想到，這場恐怖襲擊造成的變化將在多大程度上改變美國和世界。

十年之後，本·拉丹葬在了印度洋海底。我們也明白了這一切不僅關乎打擊與回擊、確認威脅和消滅威脅。在這場襲擊中，我們失去了3000條生命，看著美國的象徵性建築轟然倒塌，這一切讓美國人內心激蕩起陌生但又難以抗拒的危機感。這種感覺又促使領導人採取行動，而這些行動卻比襲擊本身更能削弱我們的力量，促使美國反躬自省、自我懷疑，改變了我們的世界觀和對美國的世界角色的認識。我們的力量以及與世界其他地區的距離曾賦予我們一種安全感，現在這種安全感已被擊碎。我們很難接受這迎面一擊，無法採取強硬卻恰如其分的回擊方式，也無法像以色列、哥倫比亞等國家的政府和人民那樣淡定處之，因為他們早已習慣這樣的攻擊。

重要的是，我們對製造“9·11”恐怖襲擊的老基地組織開展“斬首”行動後，會間接促生更強大、更多樣的新恐怖主義威脅。雖然2003年美國入侵伊拉克時，伊拉克還沒有本·拉丹組織的身影，但是在撰寫本書時，其恐怖組織數量可能遠比2001年所有基地組織及其附屬組織的數量還要多。1這些恐怖組織威脅伊拉克的生存，殺害了成千上萬的人，控制著大片領土。據美國國家情報總監詹姆斯·克拉珀估算，鄰國敘利亞的極端分子比伊拉克多出1萬人，其中至少有7000人來自歐洲。2根據以色列情報機構及阿拉伯半島盟友的估算，這一數字應是克拉珀給出的2~3倍。3事實上，蘭德公司2014年6月發佈的報告聲稱，“聖戰派薩拉菲”組織已從2007年的28個上升至2013年的49個，“聖戰派薩拉菲”分子已從2007年的18000~42000人增長到44000~105000人。這些組織發動的襲擊數量已從100起上升至950起，增長了8倍有餘。4馬里北部已成為基地組織在全球控制的最大領土。5我們曾在阿富汗及其鄰國巴基斯坦崎嶇的山區中面臨巨大威脅，而如今，北非基地組織和阿拉伯半島基地組織所造成的威脅實際上與之不相上下。6

那天我們在喬治敦時誰都沒有想到，基地組織的攻擊竟然會實現撼動美國根基這一目標。事實上，就連本·拉丹自己也未曾預料到，他襲擊的超級大國居然如此渴望復仇，為了重拾安全感，甚至不惜耗費自身難以承受的數萬億美元，窮盡幾乎難以恢復的武裝力量，違背長期捍衛的根本原則，疏遠自己的盟友，最終還把矛頭指向自己。本·拉丹也不曾想到，最後美國甚至整個國際體系基本上都放棄了中東戰場，任由其墮入深淵，任由伊斯蘭極端分子爭奪戰略真空7（不過，本·拉丹在本書開頭的話似乎暗示這就是他的戰略）。此外，包括襲擊者在內沒有一個人能夠想像到，針對新出現的威脅，我們會不惜沉重代價做出如此不周全的反應，反而讓我們無法真正辨別、討論或應對威脅未來美國領導力和繁榮的挑戰。

2005年，我寫了一本書，書名是《操縱世界的手：美國國家安全委員會內幕》。8這本書講述了第二次世界大戰結束以來，現代美國國家安全機制成立及之後的歷史。正如書名所示，這本書在小布希總統對“9·11”事件做出初步反應時出版。小布希的一系列反應也是美國安全體制建立後美國軍力最大規模的一次部署。那段時期，諸如“震懾與恐懼”、“我們對他們”等用詞、概念以及厚顏無恥的單邊主義不僅司空見慣，更得到了美國民眾的廣泛認可。即使出現阿布格萊布監獄的虐囚醜聞和對關塔那摩監獄及《愛國者法案》的質疑，小布希總統仍然成功連任。

《操縱世界的手：美國國家安全委員會內幕》一書記錄了初創於世界大戰後的體系及其演變，這一體系促使未受戰爭創傷的唯 一大國美國成為絕對贏家和新國際秩序的主要構建者。全書關注戰後的一系列發展，從書寫促生聯合國、佈雷頓森林體系時的活躍創造力和機制建設力，再到美國國防部、中情局、國安會的孕育，最後到記錄小布希第一任期的情況。從冷戰、冷戰剛結束再到“9·11”襲擊事件後的頭幾年，美國不時會遭遇威脅，也常會步履蹣跚，但是美國的力量和決心如此強大，美國內外都相信它是稱霸全球的國家。而無論好壞與否，美國領導人也都會展現出運用這一力量的意願。

毫不誇張地說，從杜魯門到小布希政府，那些身居高位的人主宰了各自的時代。美國總統則是那種力量的最高象徵，通常被稱為“全世界最有權勢的人”。

但是自那本書完成之後，小布希第二任期和奧巴馬執政時，情況發生了變化。由於採取單邊主義、違反國際法，我們“搬起了石頭砸自己的腳”，受到了伊拉克、阿富汗戰爭的創傷。此外，魯莽武斷的軍事開支、國內的軟弱和政治分歧似乎也讓我們感到力量在衰減，實力源泉似乎也出現了問題。針對那些政策的反彈迫使美國脫離領導角色，這種後撤力度是一戰之後都前所未有的。金融危機、新興大國崛起、地緣政治重心轉移都讓我們措手不及，問題更加錯綜複雜。

過去十年，美國運用國家安全機制的方式也發生了變化。有時候，領導人似乎注意借鑒我在《操縱世界的手：美國國家安全委員會內幕》一書中所總結的歷史經驗，總統在白宮的國家安全團隊定位明確，把政府相關部門最好的觀點都搜集起來，協助總統制定政策，然後確保這些部門能夠執行總統決策。在這種情況下，機制運作良好。但有些時候，尤其是最近一段時間，總統的白宮幕僚和日益膨脹的國家安全團隊扮演著危險的角色。歷史已經警示我們，這樣會出現“喧賓奪主”的問題，這些團隊取代了本應發揮領導作用的機構，試圖完成屬於其他機構的工作、微控決策，最後卻沒有時間制定戰略規劃，而戰略規劃只有他們才能完成。這種情況同樣削弱了美國的領導力。

實際上，出於這些原因，在現代歷史中，貝拉克·奧巴馬可能是美國總統中首個不被大家廣泛認可的最有權勢之人。美國國家安全機制內部運作的變化最為巨大，影響了美國政治圈內塑造美國全球政策的總統、幕僚、同事及對手。奧巴馬第二任期內，國家安全委員會的規模已是尼克森—基辛格那個年代的10倍；國家情報總監、中央情報局、國家安全局、國防情報局和名字自命不凡的國土安全部等機構，再加上各層級政治職員及影響各機構思想的各種人員，其規模已遠遠超過其他政府部門。9不管怎樣，他們已經成為國家的心臟。

在內閣會議室、“戰情室”、白宮和華盛頓的許多辦公室中以及世界各地的站點裏，高級官員、將領、情報人員、公關顧問都是值得深入審視的物件，因為就是在這些舞臺上，演繹了一幕幕真實的間諜大戲、國際事件、左右戰爭與和平的行動，為媒體提供了頭條，為好萊塢提供了素材。但也必須仔細考慮下列相互有直接關聯的事情，包括團隊運作方式與運作效果、美國政府的表現和本國及全球民眾的安全、解決的問題與遭忽略的問題等。

有些書可能會採取更理論化的方式，把論述重點放在政策和決策過程。但我發現，如果不理解個人性格特點這一驅動因素，就很難理解政策本身和決策過程。這些人的個性特點都頗具魅力，部分原因在於他們都是平凡的普通人，而不是戲劇渲染後或小說中形象高大和與眾不同的人物。他們的靈感或狹隘、創造力或表裏不一都不斷讓人意外。此外，在這個被恐懼情緒主宰的時代裏，個性比過程更重要。

對於這些不同背景的人，傳統理念、報紙頭條和電視新聞評論往往塑造出有爭議性的“常識”，事實上，他們的特徵之一就是與外界的描述截然相反。多年來，我研究他們，在政府工作時和離開政府後與他們共事，我和許多人成為朋友，進一步瞭解他們，甚至開始討厭其中幾個人（我希望自己討厭他們的理由是充分的）。在與他們的交往過程中，有一點給我留下了最深刻的印象。無論是在政府、軍隊和情報機構擔任要職的高官，還是為解決棘手問題嘔心瀝血的決策者，他們基本上都是大家心中所希望的樣子。大多數人聰明勤奮、艱苦付出，時時刻刻為了美國和世界人民的利益而努力。

因為他們對什麼是我們的最佳利益、如何實現利益持不同意見，所以會出現分歧。又因為當前正處於多極化和政治運轉不良的時刻，我們從媒體上看到的幾乎都是他們之間的衝突與危機、最 高級別政府官員之間的分裂，還有他們各自的起起伏伏。一些人犯下錯誤，有些甚至是災難性錯誤，但是幾乎沒有人懷揣惡意，即便他們一些行為所造成的後果在許多人看來確實惡意十足。

我採訪了他們中的100多個人，差不多一半是小布希政府官員，另一半來自奧巴馬政府。我當然會以自己的視角看待過去十年發生的事情，但也會盡力用他們的話語講述。

21世紀頭十年前半段發生的決定性事件是“9·11”，也是我上本書的總結性事件。同樣，本書第一章也旨在講述決定下一個十年美國外交政策的重大事件，即註定命運多舛的出兵伊拉克。我們遭襲後的反應過了火，在程度和廣度上對意想不到的後果考慮極為不周，比恐怖襲擊原想引發的反應更猛烈地限制和損害了美國。這是一場二階災難。想要擺脫伊戰的欲望讓奧巴馬成功當選，也最終促使他從伊拉克抽身，在阿富汗“加大賭注”，以兌現其不會“對恐怖主義示弱”的政治承諾。而這又成了三階災難。奧巴馬不想用傳統方式打擊敵人，而是採取無人機、網路攻擊和更多特別行動的方式實施打擊，其侵犯他國主權的程度超過二戰後任何一個美國總統，造成了四階和五階災難。另外一系列災難性後果則與恐懼有關，美國擔心還將遭遇一場嚴重襲擊，尤其是擔憂大規模殺傷性武器的攻擊。這種恐懼情緒愈演愈烈，導致小布希和奧巴馬政府以此為由創立大規模的全球監視體系，卻又引發全球網路民族主義的反彈，造成網路“巴爾幹化”，削弱了網路的全球性、團結能力和民主化力量。由於前中情局雇員愛德華·斯諾登隨機或有預謀地洩露檔，我們才真正開始意識到這一監視活動的規模及其潛在風險。斯諾登本人就是在“9·11”事件後被雇用的，以應對與恐怖威脅相關的可能危險。事實上，從本書中就可以看出，這種恐怖威脅在過去和當前都被可笑地放大了。這支雇傭隊伍擴大到超過50萬人，而這些人都可以接觸到絕密檔。這個團隊的人數如此之多，甚至比中情局下班後大門敞開出現漏洞的可能性都大。

因此，美國國安局的醜聞以及2013~2014年的後續發酵也可看作六階災難。無論你怎麼分類這樣的間接效應，但這就是“9·11”事件引發的連串效應之一，體現出恐懼能夠發揮的作用，同時是一項有效策略。除此以外，讀者可以自行判斷一些事件對美國及其利益造成的損害，比如違反美國長期以來有關嚴刑逼供的相關法律、阿布格萊布監獄虐囚事件、關塔那摩監獄醜聞、《愛國者法案》、“死亡名單”，並且未經正當程式就下令殺死美國和其他國家的人。

茲比格涅夫·布熱津斯基是最有戰略天賦、最智慧、最嚴謹的前美國國家安全顧問之一，他曾一針見血地指出，所謂的反恐戰爭是美國歷史上首次針對一種策略開戰，而非針對一個敵人。10從某種程度上講，他當然是說對了。但是有時候，我們給戰爭貼上的標籤最終成為自我實現的預言。我們最大的敵人——能夠給我們造成最大傷害的敵人，很快不再是“9·11”爆發後幾年間迅速出現的幾千個武裝落後、缺乏訓練的基地組織或其他極端組織的烏合之眾。其實，最大的敵人是恐懼本身。我們自身的恐懼促使我們採取行動，消耗巨大的經濟、人力、政治和外交成本，而原本只有一兩個大國才能讓我們如此疲於奔命。在這種背景下，我們無非搬起石頭砸自己的腳。本書在一開始引用了1838年林肯28歲時演講所說的話也預言了這一切。

美國的首都已經出現政治失靈、互相指責的問題，讀歷史當然不是為了吸波助瀾。正如本書所描述的那樣，可以盡情指責公務員，但也應當給予他們充分肯定，畢竟這些人只是想竭盡所能維護美國利益。總結十年間發生的事件是為了吸取教訓，把握對美國和世界前進至關重要的趨勢。聆聽這個史 無 前例的時代中“掌舵手”的說法，我們可以阻止這一恐懼時代的延續，或者避免重蹈覆轍。這一點尤其重要，因為有一個結論難以回避，那就是我們不擅長預測未來。一方面，處於美國總統或白宮政治核心圈的高級決策者仿佛是“井底之蛙”，通常接收不到可以讓他們獲益的觀點。另一方面，他們也受困於當下，不得不努力緊跟新聞動態。我過去的書和其他研究安全機制運作的學生都曾提及，這種緊跟動態的行為破壞性地制約戰略思維，而且這種約束性正越發嚴重。由於推特、“臉書”、Reddit等社交媒體的出現，對抗言論大軍的政治資訊戰在全球範圍以多語言形式即時打響。一段140字的內容幾分鐘內就可以釀成外交事件，或者造成難以恢復的政治傷痕。電視劇也不斷讓人想起現在的時代特徵，相信這不是巧合。比如2001年11月播出的扣人心弦的反恐劇《反恐24小時》，每一集都會出現滴答計時的時鐘。決策圈裏亦是如此。

由於維護美國國家利益變得越來越複雜，能夠洞悉利益及相應挑戰的手段越來越先進，緊跟動態、“一葉障目”所造成的問題和頂層圈子難以解決的挑戰加劇了白宮的閉塞。在任何一屆政府初期這個問題都尤為嚴重，因為高級官員此前長期處於決策圈外，許多人也並不是大型組織的實際負責人。在總統身邊工作更是增添巨大壓力，不僅讓家庭生活在這個崇尚“家庭價值”的城市中受苦，更讓這些人失去獨特見解。不踏出自己的工作圈子讓人筋疲力盡，而一直與觀念相近的小圈子同事交流則造成了“集體性失明”。

在她斯坦福大學的辦公室裏，前國務卿康多莉紮·賴斯向我吐露，“在‘9·11’事件發生之後，我們所做的基本都是‘自然反應’。我們過了好久才停下來，鬆口氣，並開始對我們的行為做出重要評估。”在我採訪的過程中，很多在小布希、奧巴馬兩屆政府任職的人都表達了相同觀點。

除了深陷當前，另一個令人不安的歷史教訓就是，回顧過往，華盛頓決策圈唯 一注意的“當前”就是剛剛發生的情況。如果將美國比作一輛車，這輛車的駕駛員幾乎只依賴儀錶盤的指示和後視鏡的圖像。他們幾乎不抬頭看看擋風玻璃前的景象。將軍們靠上次作戰的經驗指揮當前戰爭，而決策者們也只根據上次危機理解下次危機。事實上，政府政策並不是唯 一落後於事件的指標，就連那些本職工作就是預測趨勢的機構——如國家情報委員會，其定期發佈檔判斷十年或更長時間的未來形勢——所生產出來的材料也只是告訴我們過去一年發生的情況，而不是對未來的判斷。

我在克林頓政府任高級官員時讀過這些材料。當時我們都覺得冷戰結束是歷史的分水嶺，正如過去的十幾年人們認為“9·11”事件有決定性意義一樣。然而，那些改變世界的大變化、能發生天翻地覆影響的大變化卻被忽視。比如說，1990年，手機用戶只有1100萬人，然而筆者撰寫本書時，這個數字已經上升到70億。再過幾年，人類歷史上可能首次迎來一個時代，世界上每個男人、女人、小孩都會被鏈結進一個人造的系統，這個系統將影響他們生活的每個方面——教育、政治、購物和支付的方式。更重要的是，在過去的幾年中，國家安全體系逐漸發現，當前很多重要問題與這個新興數碼世界的規則有關：關乎我們怎麼打贏網路戰，根據什麼規則；關乎隱私權和監控的本質；關乎稅收和網際網路控制權。這些跟冷戰或“9·11”事件毫無關聯，卻是這些事件發生的時代背景。

令人震驚的是，小布希和奧巴馬政府對上述發展及其影響未做準備，而這一情況的影響是深刻的。同樣影響深刻的還有新興國家的崛起以及我們對環境問題的應對。環境問題帶來的挑戰似乎遙不可及，卻需要當機立斷、有所行動。

在“9·11”事件發生時，我正在一家名叫“智慧之橋”的小諮詢公司工作。這家公司旨在利用網際網路蓬勃的信息資源為企業和政府提供公開渠道的建議和視角。我們的遠大目標是在網路資訊的海洋中，為任何組織的任何問題找到答案。然而，我們很快發現，大部分公司並不缺少需要的答案，而是根本不知道要問什麼問題。

很多機構存在這一問題，而美國國家安全團隊尤其嚴重。（雪上加霜的是，美國政治體系的醜陋和失靈讓很多有能力提出和回答這些問題的有識之士對政府職位望而卻步。）出於這一原因，接下來的很多故事都在講述如何辨別事件背後的問題。但是其中的很多問題到現在都沒能引起足夠重視。本書的最後一章將專門予以討論。

為什麼要關注這些新出現的問題，因為我深信，為了不辜負美國人民的期待和努力，讓美國恢復增長、發揮領導力，就要終結“恐懼時代”。處理想像的、誇大的如恐怖主義等威脅阻礙了對未來的洞察。我認為，責任不光在決策者、軍事將領和政客肩上，也在那些試圖影響這些人的“意見領袖”肩上，如媒體、智庫及其老闆。美國人民也有責任，他們本該承擔更多領導的責任，現在卻沒能這麼做。

過去十年，美國經歷了不少挫折，政府提出錯誤的優先事項，我想瞭解這些問題背後思想界的情況。這些機構本應成為決策的積極因素，它們經常與政府官員互動，一方面便於自身研究，另一方面可以通過研究成果影響決策。這些機構同時成為前官員和未來官員的“降落區”，前高官可以回顧總結之前的政策，為未來工作做好準備。我曾經冷酷地開玩笑說，這些機構更像是存肉的大冰櫃，等需要啟用這些前官員時再拿出來。11這種機構與頂尖職位間的“旋轉門”制度讓他們影響力巨大，也促使他們成為決策圈思維模式的有效代理人。

隨著華盛頓進一步極化，審查和批准提名官員也成為又一場惡戰的組成部分。大家都想破壞對方聲譽，這對決策圈的影響令人不寒而慄。一些未來有望獲得政府職務的人不敢公開撰寫某些文章或發表某些言論，以免讓公眾覺得其過於極端或保守，防止被對手利用而阻撓其提名。有些潛在雇主則會覺得選擇此類候選人風險太大。因此，大家會發現一些傳言中即將擔任要職的人寫的許多文章空洞無物，不過是為了出名而寫，其主要目的就是表明自己忠於黨派路線。或許作者還會以創造性的方式體現出與過去言論的區別，表明自己已經調轉船頭，向左或向右偏上三四度。

智庫同樣會把精力集中在最近報導的事件，還有當下引發爭論的事情，因為這些事最有可能引發關注，幫助這些機構和人員贏得“一席之地”。有一種對華盛頓的描述因此顯得分外貼切：一群小孩在操場踢足球，而所有人都在圍著球轉。有時候，這個類比也適用於描述下列情形：政府官員蜂擁而上，每個人都想接近總統、總統高級幕僚或瞭解他們的近期安排。不過，這種比喻也可描述這些人急切想要參與當前事件討論的情景。

因此，一批相當保守的人（並非強調其政治含義，而是這些人的本能都是回避風險）、阻止冒險的政治氛圍以及只關注少數能夠獲得政治回饋的眼前事務的思想界，這一切都讓情況更加複雜，導致對創造性思維的制度化回避。這種體制頑固地將創造性思維拒之門外，甚至，在某些情況下，思想界根本無法對新進展進行最基本的分析和持續觀察。

在優秀的高級研究員塔拉·錢德拉領導下，我在卡內基國際和平基金會的研究助理做了一份研究，分析了華盛頓十家智庫從2005年1月到2013年4月中旬發佈的所有研究、論文和事件報告。研究物件覆蓋了政治領域的多家智庫，包括美國企業研究所、布魯金斯學會、卡內基國際和平基金會（我在那裏兼職十五年）、美國進步中心、戰略與國際問題研究中心、對外關係委員會（我在那裏兼職二十多年）、傳統基金會、新美國基金會、彼得森國際經濟研究所和伍德羅·威爾遜國際學者中心。

我對這些機構很瞭解。他們發揮重要作用，定期會向決策者、立法者以及其他美國外交政策方面活躍的利益攸關方提供有價值的前瞻性見解。

我們帶著疑問審視了這八年來這些機構發佈的事件報告、評論，而這一時間跨度差不多也和本書的關注時段吻合。光是文章、報告的條目清單就快把一個三英寸厚的文件夾撐裂了。所有的條目總數是9858。

條目中提及次數較多的國家有中國（878條）、俄羅斯（618條）、阿富汗（405條）、伊朗（334條）、伊拉克（286條）、印度（262條）、巴基斯坦（256條）、以色列和巴勒斯坦（204條）、土耳其（194條）、巴西（125條）、朝鮮（109條）以及埃及（92條）。相對較少的有敘利亞（54條）和利比亞（27條）。地區熱點事件和文章提及次數較多的包括美國（611條）、非洲（590條）、中東（547條）、非歐盟的歐洲和歐亞地區（526條）、歐盟（484條）、東亞（429條）、中亞（203條）、東南亞（142條）。從更廣泛的主題分類，“國家安全和國防”（作為一個大主題）占619條，“經濟”（作為一個大主題）占611條，“反恐戰爭”占341條，“國際組織”占261條，“核不擴散”占169條。

這一分佈看上去似乎已覆蓋全球，卻體現出華盛頓政策圈的偏好。其中一些和學術圈的年齡層次有關，學者們大多是在冷戰期間長大的，這也是俄羅斯或蘇聯受到如此多關注（1340場活動和報告）的部分原因。顯然，另一大政策研究偏好是當前新聞中不斷出現的、進行中的反恐戰爭及與中東相關的衝突和混亂。在地區或總體話題下出現的這一領域的活動共有2740場，另外還有300場活動是在防擴散和極端主義對地區影響的話題下舉辦的。簡而言之，約有1/3的研究工作投入了這一領域。而以歐盟和歐債危機為主題的報告或活動是討論非洲和美洲問題的5倍多。

此外，其他反常現象同樣值得關注，因為它顯示了政策圈的一種傾向——或關注時事，或隨波逐流。2005~2007年，阿富汗幾乎成了被遺忘的戰場，在此期間只有63場報告和活動以此為主題。隨著美國大選塵埃落定，奧巴馬承諾更多關注阿富汗，政策界對阿富汗的興趣才有所回升。活動和報告的數量由2008年的28場增加到2009年的70場。2012年，由於美國從阿富汗撤軍大勢已定，研究興趣再次減弱，活動和報告數量減至28場。

更令人憂心同時也是本書最關心的問題是，政策圈總體傾向於採用政治和地區事務視角，對經濟和科技問題不夠重視。考慮到“阿拉伯之春”的經濟根源、維和的經濟因素、世界發展不平衡帶來的威脅以及科技對全球事件的深刻影響，這種忽視暴露出嚴重問題。在“國家安全”這一話題之下的619場活動和報告中只有32場與網路安全有關，其中19場來自同一家機構——戰略與國際問題研究中心。同時在我們觀察的時間段中，只有一場活動關於中國和網路安全。同時只有6場活動關注無人機作戰的準則及影響，5篇報告提到科技的巨大作用，10篇著重關注科技及其對美國國家安全的影響。

在金融危機爆發前的三年中共有119場討論經濟的活動，沒有一場關注或提出了爆發大規模金融危機的風險。（但在2009~2010年整個政策圈進入了反應階段，金融危機成了最熱門的話題，直到“阿拉伯之春”爆發後才又轉移到中東——關注埃及的活動在2010年只有7場，這個數字到2011年增加了4倍。）2005~2009年關注歐元區和歐元的活動有11場，2009年1場，但是到了2011年和2012年，數量增至17場和18場。毋庸置疑，美國或歐洲的金融危機對美國乃至全球經濟造成的風險比中東（或俄羅斯）的恐怖分子與混亂要大得多。然而，儘管在金融危機爆發後興起了研究的熱潮，熱度也明顯弱於反恐戰爭以及大中東地區的國家。同樣值得注意的是，經濟、政治和國家安全和科技的決策者和研究者們相互隔絕，很少溝通。這種圈內人的討論缺乏批判的眼光以及對風險和機會的考量。

簡而言之，過去的十年我們不僅被恐懼驅使，也日益陷入“當今”和“過去”的陷阱，我們缺乏創造性分析未來情況的工具和興趣。這就難怪與我對話過的國家安全顧問（我與過去50年除一人外的所有國家安全顧問都進行過對話）普遍的意見是，美國國家安全架構不具備戰略思考的能力，不能為未來貢獻有用的思想。而圍繞這一架構的智力群體——美國政策生態系統的剩餘部分也好不到哪里去。這一結果也很好地解釋了為什麼美國從冷戰勝利者、世界唯 一超級大國一下就走向衰退，並出現一系列引人注目、讓人不安、相互關聯的國際政策失敗、失靈和“啞火”。

一些人肩負塑造美國世界地位的重任，本書旨在通過這些人的視角觀察政策變化的軌跡。論述的結構將結合時間和主題順序。在敍述中出現重大事件時，將根據重要性加以組織安排。

本書的主要目的不是講述國家安全機制如何運作或演變。不過，我還是會談及這些話題。每一章的重點在於塑造近期美國外交和安全政策的關鍵決定，還有那些影響這些決定的因素，從而揭示美國外交政策如何令人驚訝地犯下一系列錯誤，我們應當如何去補救以及如何從這一時代重新崛起。要知道，在這一時期，美國作為世界領先強國走入了歷史低谷。

第一章和第二章始於伊拉克，這也是小布希第一任期的遺留問題，並且或許在第二任期被總統及其團隊視為最緊迫的挑戰。第三章審視了小布希政府第二任期內的革新，分析了其對美國對外決策變與不變的兩方面影響。第四章回顧了國家安全問題在2008年大選中的作用，其中包括經濟形勢對美國體制的衝擊，還回顧了選舉對國家安全政策選擇、政府過渡的影響。第五章著墨於阿富汗和巴基斯坦這兩個奧巴馬團隊最關注的國家安全議題。第六章和第七章主要分析了與中國關係的演進，中國曾是美國冷戰時期的對手，或許未來一個世紀內將成為美國的最有力對手；另外還分析了與俄羅斯的關係，俄羅斯未必強大但常讓我們大吃一驚。本書隨後探討了“阿拉伯覺醒”的複雜性以及美國決策者的震驚。接下去又回過頭審視了決定這一階段起點及未來可能趨勢的兩大事件——奧薩馬·本·拉丹之死和網路時代的到來，後者涉及眾所周知的美國國家安全局監控醜聞。最後本書總結了奧巴馬總統和美國未來外交政策面對的新興挑戰，探討了美國國家安全體系的演變速度是否足以解決這些挑戰，我們該做些什麼來接下下一時代可能面對的挑戰。

過去一個時代告訴我們，美國在世界各國中的地位很特別。儘管有時候其他國家認為美國恃強淩弱、驕傲自大，但是美國選擇退居二線或者領導無力時，其他國家同樣會大喊大叫。即使我們和其他人都認為美國在後退，許多國家也仍然指望著我們。即使美國民眾厭倦了戰爭和擔當世界領導的代價和風險，世界發現我們撤退並丟棄獨 一無二的國際地位後也仍然有明顯的不適感。因此，美國總統及其顧問無法回避或甩掉這種他人認定的領導力。這一看法以及隨之而來的責任讓我們更為緊迫，必須確保擁有人力、制度、資源和戰略，發揮獨 一無二的作用。本書的首要目的就是從近期歷史中汲取經驗和教訓，幫助我們更好應對特殊的挑戰。

注釋

1. R. Jeffrey Smith, “Hussein’s Prewar Ties to Al-Qaeda Discounted,” The Washington Post, April 6, 2007; Ehab Zahriyeh, “How ISIL Became a Major Force with Only a Few Thousand Fighters,” Al Jazeera America, June 19, 2014.

2.“Transcript: Senate Intelligence Hearing on National Security Threats,” The Washington Post, January 29, 2014.

3.根據與中東政府官員的採訪內容。

4. Seth G. Jones, “A Persistent Threat: The Evolution of a Qa’ida and Other Salafi Jihadists,” The Rand Corporation, 2014.

5.“Divided Mali: Where al-Qaeda Rules the Roost,” The Economist, September 22, 2012

6. John Rollins, “CRS Report to Congress: Al Qaeda and Affiliates: Historical Perspective, Global Presence, and Implications for U.S. Policy,” Congressional Research Service, January 25, 2011.

7. Peter Beinart, “Obama’s Disastrous Iraq Policy: An Autopsy,” The Atlantic, June 23, 2014; Ali Khedery, “Why We Stuck with Maliki—and Lost Iraq,” The Washington Post, July 3, 2014.

8. David Rothkopf, Running the World: The Inside Story of the National Security Council and the Architects of American Power (New York: PublicAffairs, July 2006).

9.根據與國家安全官員的採訪內容。

10.“Address to the New American Strategies Conference,” New American Strategies for Security and Peace, October 28, 2003.

11. David Rothkopf, “Getting Back to Basics Is the Way Out of Afghanistan,” Foreign Policy, September 8, 2010.

序 言 鏡中之敵／001

第一章 伊拉克：慘敗完成式／021

沒有時間思考／026

當威脅評估比威脅本身更危險／030

進入“新世界”／033

糾正之路／035

費盧傑：一場考驗，一面棱鏡／040

汗流浹背，焦慮不安／041

第二章 不一樣的總統／050

再怎麼努力，我們也沒法選擇盟友／058

“低谷”／065

“讓人震驚萬分又無比沮喪的發現”／071

在“坦克”會議室／076

彼得雷烏斯和增兵／081

第三章 另一個小布希／095

“非洲是一個國家……”／102

雄心勃勃的愛滋病項目／106

意識到新興世界的重要／110

與印度的協議／111

小布希和盧拉／116

第四章 選舉挑總統，危機驗總統／132

弱點累積：經典的範式／133

“去布希化”／137

新的內部小圈子／144

熊市／147

一屆重新定義的總統任期，一屆明確定義的總統任期／149

遺失在換屆中／159

第五章 你好，我該離開了／174

前廊／176

形勢每況愈下／181

奧巴馬的正確戰爭以及他的新團隊／183

“挽起袖子幹活”／190

第一份阿巴形勢評估／195

第六章 全世界最有權力的人／216

再平衡／224

“趾高氣揚的新人”／231

你說轉向，我說再平衡／240

新斷層線的出現／244

“讓我夜不能寐的一件事情”／244

第七章 再次對峙／255

“我沒有放棄俄羅斯”／259

沒有吸取的教訓／263

新任期和越發複雜的麻煩關係／273

第八章 所有善意都消失的地方／285

本該如此？／285

關於聖地的頓悟／287

再也不會一樣／291

秘密接觸伊朗／304

德黑蘭的第二任期驚喜／307

黑天鵝並不存在／310

第九章 從背後領導／322

從背後領導／332

我們地區的人民很有耐心／339

漫漫炎夏／347

第十章 恐懼時代終結之始／373

正義，還是復仇／375

矛之尖頭／378

阿伯塔巴德／381

“這場戰爭，如同所有的戰爭，必須結束”／390

“驚鴻一瞥”下一場戰爭／393

第十一章 下一任總統的挑戰／411

時機是一切／413

開始：知道哪些應保持不變／416

填補創意缺口／420

“科技創造現在的世界。科技就是世界”／423

從結束所有戰爭的戰爭到永不終結的戰爭／429

分隔的世界／435

長遠眼光／438

致 謝／444

譯後記／449

中英文專有名詞對照表／453

作者簡介／464

譯者簡介／465