“中國式”分權的一個理論探索：橫向與縱向政府間財政互動及其經濟後果（簡體書）

《“中國式”分權的一個理論探索：橫向與縱向政府間財政互動及其經濟後果》提出了一個理解中國式財政分權的新框架，既有框架從“政治集中，經濟分權”的中國特徵出發，強調地方政府的財政激勵和地方官員的政治晉升激勵；本框架也是從“政治集中，經濟分權”的特徵出發，但強調威權政治約束下的上下級政府間縱向互動，並將之與地方同級政府之間的橫向互動相結合，構成了一個縱橫聯動的二維財政分權體制空間。我們通過三個情境系統地識別了這種縱橫聯動的二維財政分權體制。在稅收增長情境下，地方政府間的橫向競爭傾向於壓低均衡的實際稅率，而政府間的縱向競爭壓力傾向於抬高均衡的實際稅率，稅收增長路徑取決於兩者的相對強弱。20世紀90年代中期以來，政府間縱向財政收入競爭誘發了稅收征管效率的不斷提高，抬高了實際均衡稅率，導致持續多年的稅收超經濟增長，省級層面的相關數據支持這一理論推測。在“省直管縣”體制改革情境下，縣與市在“財政地理空間”內橫向競爭，在“財政權力空間”和“行政權力空間”內縱向互動。是“市刮縣”還是“市帶縣”？眾說紛紜，實難分辨。我們以浙江省（典型的財政“省直管縣”）與江蘇省（2007年之前是典型的財政“市管縣”）為例，發展了一個識別縣市財政互動關係的比較財政體制實證分析框架，為當前正在全面推進的財政“省直管縣”體制改革提供了一個基本的事前判斷和事後評估工具。在鄉鎮層面的稅權交易情境下，以稅收指標任務為媒介的上下級政府縱向競爭誘發了基層政府之間的“地下”合作行為：稅權交易。交易雙方的福利因此得以改進，同時，稅收負擔的地理分佈和兩級政府間的實際分權程度都發生改變。稅收制度不規範內生稅收計劃控制，而稅收計劃控制內生“稅權交易”。探索二維政府間財政互動關係的意義不僅在於對財政現象本身的解釋，而且是理解20世紀90年代以來中國社會經濟發展模式的一個有力工具。在此框架下，“低”社會發展與“高”經濟增長現象可以同時得到較好的理解。首先，我們繼續探索了21世紀以來備受關注的“低”社會發展側面：公共支出結構偏差問題。在比較了多種理論假說的基礎上，我們從政府間橫向競爭和縱向財政互動的角度解釋了系統性偏差的根源。其次，中國式分權下的土地財政模式進入了我們的理論視野。20世紀90年代的國企改制是我國經濟發展史上的一個重要里程碑，是政府與企業關係的一次根本調整，我們在國企改制的“政府間橫向競爭論”、“政府間縱向競爭論”的基礎上增加了“土地財政論”，指出了土地升值促進國企改制的內在機制。地方政府控制土地配置權與土地要素市場化是土地財政形成的必要條件，而政府間財政競爭，尤其是20世紀90年代中期之後的縱向財政收入競爭催生了土地財政的成型。無獨有偶，土地財政在我國基礎設施建設中發揮了超常作用。政府間橫向競爭創造了強大的基礎設施需要，而基礎設施供給面的融資模式創新則使需要成為現實的需求。供給面的融資模式創新體現為“土地出讓金效應”和“捆綁BOT效應”，而後者恰恰解釋，了2009年之後浮出水面的地方政府融資平臺運作機理。從基礎設施建設模式可見中國經濟增長模式利弊得失之一斑。作為結尾，在上述被反復運用的理論框架下，我們簡要討論了一些未盡的重要議題，包括區域市場分割和整合的邏輯，土地財政模式的宏觀經濟效應以及“螺旋式”財政一金融風險的累積和防治。這些重要而有趣的議題值得後續的思考和探索。

湯玉剛，1976年生，山東兗州人，復旦大學經濟學博士、博士後，現就職于山東大學經濟學院。當前研究領域涉及公共經濟學和新政治經濟學。曾在《經濟研究》、《財貿經濟》、《經濟學（季刊）》等國內經濟學期刊發表研究論文多篇。

《"中國式"分權的一個理論探索:橫向與縱向政府間財政互動及其經濟后果》講述了政府間橫向和縱向財政互動是觀察中國財稅現象乃至中國經濟改革、體制轉軌和社會發展的一個透視鏡。通過它可以理解我國近十幾年來稅收持續超經濟增長是如何實現的：通過它也可以理解基層政府間的“稅權交易”是如何浮現和消退的；通過它還可以理解省以下財政體制改革中的縣市關系將何去何從。地方政府土地財政的興起是政府間財政互動的一個自然結果，20世紀90年代的中小國企改革和基礎設施的快速完善背后都有土地財政的影子，土地財政“功不可沒”。然而，其負面作用日益成為關注的焦點，一場圍繞土地的財政改革迫在眉睫！

第一章導論第一節問題的提出第二節研究思路第三節理論和現實意義第四節創新和不足第二章政府間財政互動與稅收超經濟增長第一節引言第二節政治生態、政府競爭與稅收決定第三節均衡與比較靜態第四節稅收增長的福利效應第五節實證檢驗一、邏輯過程二、指標和數據三、實證結果第六節本章小結第三章政府間財政互動與“省直管縣”體制改革第一節引言第二節原理第三節現象統計描述第四節實證模型設定第五節數據第六節實證結果一、江蘇二、浙江第七節本章小結第四章政府間財政互動與鄉鎮層面的“稅權交易”現象第一節引言第二節跨區稅權交易：一個簡化的內核第三節跨區稅權交易拓展：買稅成本列支第四節跨區胯期稅權交易：稅收負擔與政府效用第五節稅權交易中的縱向府際關係第六節稅權交易的地域差異及其衰落第七節稅權交易理論對省以下分稅制構建的啟示第八節本章小結第五章“中國式”財政互動的後果：地方政府支出結構偏差的邏輯第一節引言第二節不同理論模型之考察一、政府競爭模型二、分權一集權模型三、收入分割模型四、財政道德風險模型五、政治經濟模型第三節地方政府支出結構偏差與基本公共服務均等化第四節本章小結第六章“中國式”財政互動的後果：中小國企改制的邏輯第七章“中國式”財政互動的後果：基礎設施供給的邏輯第八章結論和未盡議題參考文獻索引後記

關于“買稅賣稅”現象的報道和研究是零星的、不完整的，有些甚至是片面的。有的研究者將這種現象歸因于地方政府不合理的政績觀、地方稅務官員的個人利益驅動、稅務機關對跨區流動稅收監管乏力等因素（劉麗萍，2006），而忽視了現象背后的制度因素。有的研究者認識到了省以下分稅制扭曲與稅收買賣之間的關系，但缺乏對制度背景的進一步剖析，缺乏嚴格的邏輯論證，從而也就無法客觀地分析稅權交易的積極面和消極面（蘇中山和王信文，2000）。也有研究者將稅權買賣置于一個上下級政府博弈的分析框架中，雖然注意到了縱向稅權關系的性質，但其分析無意間落人了上級與下級就買稅不買稅、查處不查處而博弈的“貓捉老鼠”式的技術陷阱（王建瓊和張靜秋，2007）。本章將關注稅權交易的制度背景，以及這種制度背景下的稅權交易特征、社會稅收負擔變化、政府間縱向稅收分權關系變動等問題。
在制度背景方面，李芝蘭和吳理財（2005）分析了縣鄉壓力型體制下的政府間縱向關系互動。他們指出，許多任務指標（包括財政收支指標）都是上級政府通過目標考核機制壓下來的，農村基層政府位處權力底層，一方面不能拒絕執行上級政策，另一方面又要維護本身的利益，于是采用了“弱者的手段”應變——鄉鎮只能千方百計地“鉆政策的空子”、靈活變通地施行政策。“弱者的手段”并不是達到某個預設目標的策略，而是“弱者”在壓力下被動使用的某種行為選擇，借此緩解來自 “強者”的壓力，避免任何與權威的正面對抗。他們調查發現，在不切實際的稅收任務壓力下，一些鄉鎮政府只能通過極端的手法，如“買稅”、“賣稅”，甚至運用財政“空轉”的“技術”來完成上級定下的考核任務。有的鄉鎮甚至專門組織了一個班子，在外面“籌稅”。
劉尚希（2007）也從另一個側面指出，這種壓力型體制在現行政治框架下，上級控制下級，下級服從上級。延伸到財權劃分上，層級高的政府占有優勢，而層級低的政府處于劣勢。上級政府出于本級財政利益的考慮，自然會把較大稅種、有增長潛力的稅種劃歸本級政府，而把小稅種或增長潛力不大的稅種劃歸下一級政府。現行體制約束下片面追求“財權與事權相一致”的財政自治，反而造成了政府間的縱向競爭，加劇了制度失衡，這是一種被扭曲的分稅制。李芝蘭和吳理財（2005）、劉尚希（2007）強調的壓力型體制成為本章稅權交易分析的制度背景。