群眾安全Crowd Safety群眾是不可忽視的偉大力量！

新北市政府警察局局長 伊永仁
中央警察大學警察政策研究所教授兼推廣教育訓練中心主任、警政管理學院籌備處主任 章光明
臺灣警察專科學校校長 陳連禎
聯合推薦

伊局長序

甫於去年八月十二日圓滿落幕之2012倫敦奧運，740萬人觀賽，48億人收視轉播，為一典型的國際超大型活動。國際奧委會選擇任何城市主辦國際奧會系列賽事前，均先期評估其城市安全與維安能力，並要求其作出安全保證的承諾。

倫敦作為2012年奧運會舉辦地點，國際奧委會即要求英國政府簽署保證文件，承諾確保賽事安全與維安的決心；英國政府更於三年前之2009年7月就公布「奧運會之維安策略」（Olympic and Paralympic Safety and Security Strategy），積極展開奧運維安籌備工作。

安全永遠是任何大型活動最優先的考量！任何重大群眾活動，均潛藏高度的風險，造成交通壅塞、群眾擁擠等，民眾日常生活受到影響；若無周密適當的規劃管理，就可能導致重大災難或危機。

本局前副局長官政哲博士基於警察實務工作數十年之經驗，公務之餘更用心於實務問題之學術探討，並經常發表論著，為警界兼具深厚學術理論基礎與豐富實務經驗之資深幹部。由於從實務經驗中體認到群眾安全是極為重要且必須嚴肅面對的議題，但國內又缺乏此類問題的相關論著研究；因此於繁忙公務之餘，關注並投入觀察研究，蒐集國內外相關文獻資料，並親赴2010上海世界博覽會實地觀察研究維安作法，費時兩年餘，特編著「群眾安全」一書。

該書針對重大群眾活動之風險、事故防範、維安規劃與整備執行等作歸納整理，並以2008北京奧運會、2009高雄世界運動會、2010上海世界博覽會、2012倫敦奧運會等超大型群眾活動之維安策略作為案例探討，殊值作為規劃與執行重大群眾活動時之參考。

舉辦大型會展與文化體育賽事活動具有龐大商機與產值，展現國家競爭力與國際形象！臺灣地區舉辦各種國際會展與體育文化活動及定期選舉活動、集會遊行聚眾活動等頻率日增，規模日趨擴大。如每年各地舉辦之跨年晚會、元宵燈會與新北市之平溪天燈節、福隆海洋音樂祭等，參與人數動輒數萬人以上，所造成之交通與群眾安全等問題實不能忽視！如何提供安全與舒適的環境是任何活動主協辦者的責任。如何維護群眾安全與秩序更是優先關注的問題，也是各級政府責無旁貸的責任，其所面臨的挑戰也日益艱鉅！

籌辦大型群眾參與之體育文化與會展活動已是一項專業知識與潛力產業；大型群眾活動的籌劃與維安管理能力應受到社會廣泛重視，除人才培育之外，並應積極建立群眾安全的共識與健全的法制規範。本書就維安管理角度，探討各類型群眾活動的安全維護作為，分享提供關心群眾安全的相關人士與權責機構或業界最佳之參考。
新北市政府警察局
局長 伊永仁

章教授序

處在這個全球化的時代，大型活動之舉辦，乃是國家與城市競爭力的重要指標。以崛起的中國為例，進入21世紀以來，2008年的京奧、2010年的上海世博與與廣州亞運，已大大提升了中國在國際社會的能見度。大型活動帶給中國的好處是多方面的，它包括：人潮帶來的觀光與經濟效益、活動興建的各項基礎設施、重建他國對當代中國的信任，此外也引來國際媒體對於各種政治與社會問題的監督。台灣亦然，2009年的高雄世運、台北聽奧與2010年的台北花博，成功地證明台灣是地球村中不可或缺的一員，接下來，2017台北世大運將成為台灣歷年來規模最大的體育賽事，其成敗再度挑戰政府的能力。

自1955年迪士尼樂園舉辦遊行活動開始，許多西方國家的大學開始成立科系，專門研究大型活動管理（Special Events Management），美國的喬治華盛頓大學（George Washington University）、澳洲的科技大學（University of Technology in Sydney’s center）、新南威爾斯大學（New South Wales University），均為顯例，此外，亦有國際組織提供專業知識的交流，甚或提供認證服務，如國際慶典活動協會International Festival and Events Association, IFEA）、國際大型活動組織（the International Special Events Society, ISES）等皆是。在西方，大型活動管理已成為一門專業。

大型活動成敗之關鍵在於安全維護，傷亡事件的發生將掩蓋主辦單位所有努力，使活動蒙上陰影。後911時代裏，安全，也已成為重要的全球化議題。為回應安全的社會需要，美國在傳統上以刑事司法聞名的大學紛紛成立安全管理相關學門，譬如，紐海芬大學（University of New Haven）的「李昌鈺刑事司法暨鑑識科學學院」（The Henry C. Lee College of Criminal Justice and Forensic Sciences）在其下之刑事司法系成立了「國家安全暨公共安全學程」（National Security and Public Safety
Program），休士頓大學城中校區（University of Houston at Downtown）的公共服務學院也成立安全管理主管碩士班（Master of Security Management for Executive, SME），休士頓州立大學（Sam Houston State University）也發展類似學程，以因應全球趨勢與實務需要。

大型活動的種類繁多，群眾抗爭是過去各國政府遇到最多，也花費最多心力處理及研究的。美國自1960年代以來，警察處理群眾抗爭活動的策略經歷了三個典範時期：第一階段稱為「群眾控制典範」（Crowd Control Paradigm），在越戰時期，警察處理的方式源於殖民地警政思維，屬於「硬式警政」（hard policing），表現於外的是警察的新型保護裝備與警械；第二階段是「衝突管理典範」（Conflict Management Paradigm），也就是1980年代以來，警察組織逐漸瞭解「軟式警政」（soft policing）的運用可能更為有效，處理群眾活動有時需要協商（negotiation）的策略；第三階段係「相互尊重典範」（Mutual Respect Paradigm），此時期警察
組織承認抗議群眾與警察之間的平等互動地位。我國半世紀以來也多以處理社會運動、政治集會為主的群動活動，並積累了「打不還手、罵不還口」、「保障合法、取締非法」、「制裁暴力」等經驗與制度。

然而，我國對於大型活動或賽事的安全維護工作之系統性研究，則顯得不足。官政哲博士歷任警察局長、警政署重要幕僚單位主管，對於警察學術，夙有研究，並能將理論應用在警政管理與決策中，他率風氣之先地出版本書，有層次地介紹大型活動之安全維護工作，企圖引起大眾對該議題的重視。一個完整的大型活動安全計畫包括流程、指揮體系、部署、溝通、緊急狀況處理程序、人員、風險分析等，本書前半部，分章敘述個個概念，建構出大型活動安全維護工作的理論模型，本書後半部，則以2008北京奧運、2009高雄世運、2010上海世博、2012倫敦奧運等四個全球最新、最大型的活動賽事為個案，介紹其安全計畫與執行作為，進一步分析檢討，將該議題以學術方式表現，既是國內首創，也符合作者理論實務兼具的理想個性。

官博士是我的學長，也是警察學術界的前輩，新書出版之際，官博士邀我作序，我十分樂意，我知道這本書對於警察學術與實務發展皆具有一定程度的貢獻。

中央警察大學警察政策研究所教授
兼推廣教育訓練中心主任、警政管理學院籌備處主任
章光明

陳校長序

群眾活動，包括聚眾活動與集會遊行等不特定多數人之聚集，在時間上，是一種暫時性的集結，在目的上，則係基於特定目的所採取一致行動之聚集。群眾活動的特性是非常複雜，因群眾之種類、人數或其訴求目的等之不同，而顯示不同的特性，包括緊密性、擴張性、導向性、感染性、被暗示性、不負責任性、隱匿性、非理性、情緒性等，甚至出現暴力危險性、破壞性及攻擊性等；因此，群眾活動的維安勤務之規劃及處理，就日益彰顯其重要性；如有處理不善者，如早期的臺北縣、市全民計程車偶發事件，擴大成連續性街頭暴力活動，造成公權力不彰之污名；而2005年中正機場群眾暴力事件，面臨輿論大肆批判下，造成相關警察局長黯然下台；可見群眾活動若處理不好，不但會有警察首長的下台，更會造成社會的動盪不安，影響公權力的執行。

官局長政哲兄，也曾在本校服務過，除了學經歷俱佳外，更具高瞻遠矚的國際觀，其在每一個位置，均全力以赴，時時檢討策進；例如其時任內政部警政署法制室主任時，成立內政部警察法學研究中心、設置內政部警政署法律圖書室及警察法規查詢系統等；任澎湖縣政府警察局長時，更是配合發展地方特性，結合警政治安與觀光產業發展，成立觀光警察隊，兼顧維護旅遊安全與社會治安，推動觀光警政，建立具特色之社區警察服務，成立以來，受到長官與民眾的鼓勵與肯定。

本書是官局長經歷多起重大群眾活動，感於群眾活動之安全維護是極為重要且必須審慎規劃以對，其累積多年以來之經驗結晶，並彰顯其對於任內每項工作所為之整備與規劃，除具備國際觀外，更有創新作為，本書以「群眾安全」為名，即為創舉。另書內所舉2008年北京奧運、2009年高雄世運會、2010年上海世博會、2012年倫敦奧運會等四大群眾活動維安之個案，從組織架構、訓練整備、支援機制、反恐防災、交通疏運與管制、媒體聯繫等等，均列出成功因素與經驗總結，彌足珍貴，對有心於群眾活動之學習或研究者，為最佳之教材。

個人雖從事警察工作多年，自忖處理過的群眾活動亦有多起，深感對群眾安全之瞭解仍嫌不足；惟感於官局長為多年相交之同事，佩服他持續不斷研究發展的精神與進修問學的毅力，在繁忙公務之餘仍勉力完成本書，觀其體例、架構與內容，理論與實務案例兼備，作為警察同仁，不論是幹部或基層，均具參考價值，故樂為序。
臺灣警察專科學校
校長 陳連禎

群眾安全自序

群眾是不可忽視的偉大力量！
群眾可能是理性的，也可能是非理性的；群眾的力量可能是負面的力量，也可能是正面積極的力量！可能決定個人的命運，也可能決定國家的命運與歷史的走向！群眾力量是不可忽視的偉大力量！

如何能引導其展現其正面且具有創意的力量？預防或降低負面力量發生的機會？避免身陷負面群眾力量中的危機與災難，確是值得深思的重要議題！

群眾活動潛藏高度風險！
近年來，政府與民間經常籌辦大型活動，如2008年高雄舉辦世界運動會，2009年臺北市舉辦聽障奧運會，2010年舉辦國際花卉博覽會等。此外每年之跨年晚會，元宵節臺北縣平溪舉辦之天燈節，台南舉辦之鹽水蜂炮、全國元宵燈會等。

至於國際舉辦之超大型活動，如；2008北京奧運、2010上海世博會、2010廣州亞運會與即將舉行之2012倫敦奧運等；其他超大型的國際性活動，如：世界盃足球賽、歐洲盃足球賽、美式足球超級盃、F1大賽車、G8高峰會等。

任何大型或超大型的活動。參與民眾多達數萬或數十萬人以上，均潛藏高度風險與危機。無論運動賽事或節慶活動等，藉由媒體或廣告活動促銷，號召民眾熱烈參與，由於人群的大量集中，所造成交通壅塞、群眾擁擠等，致發生的災害與事故，更是時有所聞！

吸引數萬民眾熱情參與之主要體育競賽、節慶、文化、育樂活動或重大選舉造勢活動，如無適當的規劃管理，只要偶遇人群的騷動或噪動不安，不完備的設施和人群安全管理疏失，就可能導致嚴重人員傷亡，引發的重大危機與災難。

臺灣地區頻繁的選舉造勢與社會活動，而群眾造勢活動已是選舉時之必要競選活動之一，但暴力介入的問題，總是令人十分不安！故選舉時之群眾安全與候選人安全維護更是令人不敢掉以輕心！

群眾活動衝擊正常社會生活
各種大型活動、運動賽事或節慶文化及選舉活動之舉辦具有多方面的意義與價值，如促進觀光與體育文化及政治經濟發展等多面向的效益；動員大量群眾參與更是追求活動成功的必要條件，且已是現代社會生活的型態之一。

重大群眾活動係指超出一般規模的社會活動，除參與人數眾多，成員複雜、對社會造成相當程度的影響，亦衝擊活動周邊的交通運輸狀況與經濟商業活動與日常生活行為。

而任何大型之活動，無論其性質如何，安全永遠是最優先的考量！也是任何活動成功的基本要求！因此，「如何維護大型活動的秩序與安全，周密規劃重大活動之維安計畫，建立群眾安全管理的機制，並對突發事故之應變處理，確是值得令人關注之極為重要的課題！」

筆者長期服務於警察機關，經歷與觀察許多重大群眾活動，引發筆者對重大群眾活動安全的關切，此也是撰寫本書之動機，期在能激發社會能對重大活動安全之重視，提升安全管理能量與品質，藉此拋磚引玉，提供相關人士參考，並希望各界碩彥之士不吝指正。

伊局長序
章教授序
陳校長序
自　序
前　言

第一章　群眾與群眾行為
第一節　認識群眾與群眾行為
第二節　認識「社會運動」

第二章　重大群眾活動災害
第一節　重大群眾活動定義與類型
第二節　群眾活動災害事例
第三節　群眾活動災難因素
第四節　群眾活動災難研析

第三章　重大群眾活動風險評估
第一節　風險管理概念
第二節　群眾活動之風險評估
第三節　群眾活動之風險等級
第四節　奧運安全之風險管理

第四章　重大群眾活動事故防範
第一節　FIST模型
第二節　群眾災害事故預防
第三節　群眾活動安全管理
第四節　群眾活動安全綱領
第五節　群眾活動應變管理
第六節　活動安全權責分工
附錄：如何避免踩踏事件

第五章　重大群眾活動事件維安規劃
第一節　群眾活動之風險
第二節　群眾活動安全之挑戰
第三節　群眾活動維安規劃模式
第四節　群眾活動之維安規劃階段
第五節　維安規劃步驟與組織建構

第六章　重大群眾活動維安整備與執行
第一節　群眾活動之維安整備
第二節　群眾活動維安人力管理
第三節　維安指揮通訊與情資整合
第四節　安全檢查與禮遇認證作業
第五節　群眾活動之交通運輸安全
第六節　關鍵設施保護與食品安全
第七節　危機處理與緊急應變
第八節　群眾管理與群眾控制
第九節　資訊服務與媒體關係
附錄：臺北市政府辦理各項活動作業要點
 
第七章　群眾抗爭危機事件
第一節　聚眾活動與群眾抗爭
第二節　群眾事件之危機
第三節　群眾危機事件之影響
第四節　聚眾活動之法制規範
第五節　聚眾活動之防制經驗
第六節　群眾活動之危機處理

第八章　中國大型群眾活動安全管理
第一節　制定活動安全管理條例
第二節　群眾活動安全管理職責
第三節　活動安全風險評估與審查
第四節　活動安全工作計畫與規範

第九章　2008年北京奧運維安
第一節　國際運動賽會與恐怖主義
第二節　北京奧運反恐與維安問題
第三節　北京奧運目標理念與維安組織
第四節　北京奧運維安主要策略
第五節　北京奧運維安成功經驗

第十章　2009年高雄世運會維安
第一節　首度舉辦國際大型賽事
第二節　維安環境風險評估
第三節　維安基本策略
第四節　維安組織與指揮架構
第五節　策定維安專案計畫
第六節　各項維安訓練籌辦與實施
第七節　強化治安措施
第八節　建立合作支援機制
第九節　賽會期間警衛安全執行
第十節　警衛安全參與機關
第十一節　主要成功因素

第十一章　2010年上海世博會維安
第一節　上海世界博覽會概述
第二節　世博會組織架構與宗旨
第三節　世博會維安工作挑戰
第四節　世博會維安與反恐戰略
第五節　上海市公安之維安作為
第六節　嚴密反恐之安檢措施
第七節　強化反恐措施與作為
第八節　交通運輸與疏導管制策略
第九節　公共安全與防災策略
第十節　食品安全與緊急醫療服務
第十一節　媒體聯繫與公關服務
第十二節　成功因素與經驗總結

第十二章　2012年倫敦奧運暨殘奧維安策略
第一節　倫敦奧運維安的挑戰
第二節　奧運安全之風險評估
第三節　奧運維安反恐主要策略
第四節　建立跨部門組織
第五節　策定奧運維安反恐行動計畫
第六節　倫敦都會警察局之規劃整備與執行
第七節　英國軍方的維安反恐部署
第八節　各國協力合作與科技運用
第九節　結論