環境風險的公私協力：國家任務變遷的觀點

辛年豐

【現職】
逢甲大學土地管理系助理教授
【學歷】
輔仁大學法學士
輔仁大學法學碩士
國立臺灣大學法學博士
【相關文獻】
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環境、永續、風險、災害、國土、能源、城鄉等課題，在全球化與氣候變遷的催化下，已成為相當複雜並且環環相扣的問題，根本無法藉由單一的知識與專業來解決，而必須透過多元、跨域、開放、參與的過程來形成決策。這過程當中，政府除了必須積極面對承受因應氣候與環境變遷所帶來的財政擔負及災害衝擊外，不能消極應付，沉溺於空泛口號與連自己都沒有信心的形式規劃。相反的，政府應積極整合內部不同部會，中央地方連結、加強民間參與，扭轉議題成為積極對臺灣有益的方向。尤其臺灣在面對氣候變遷課題上，已經飽受災害，加上國土利用上所產生社會正義的矛盾與困境，更不應坐視「虛無因應」的情境發生。誠實且積極地面對氣候變化與環境變遷，減緩與調適臺灣國土、人民權益與財產的損害、給土地和產業新的機會。辛年豐博士透過這本書所要訴求的，正是再喚起我們對環境的未知與不確定的重視。作為辛博士的指導教授，很樂意為本書提點重點，並推薦給關心環境生態與永續發展的讀者。

本書除了是國內法學領域中罕見研究環境風險的論文外，更從公私協力觀點，面對環境風險所衍生的調適與救災問題。書中所提出的制度建議除了可以反應臺灣當前政策與制度量能的不足外，所提出的制度建議也都相當可行，值得有關機關重視。作者所採取的研究方法，與傳統以法律釋義學來討論研究課題的方法很不相同，他引領讀者回到法學的公共性問題，並以公共性的觀點貫穿全書的討論，舉凡公私協力範圍的界定、國家任務的變遷、環境風險所生事務的治理、公私協力的發展及環境風險背景下的制度建構，都與公共性的治理有密不可分的關係。辛博士觀察西方立憲主義國家的運作歷史，討論國家與社會如何互動，特定出使任務產生變遷以及諸多變遷的原因，據以推斷出環境風險的背景下，國家所要承擔的任務已經面臨了變遷與擴張。在另一方面，公私協力本身也是此等歷史洪流中的產物；然而，公私協力的發展本身也有值得檢討之處。

本書檢討了當前法律制度如何面對環境風險，據以類型化，並根據不同的類型提出制度興革的建議。在當前人類社會面臨諸如氣候變遷等環境風險的情況下，除了帶給我們對既有制度有更多的省思之外，也具體地指引出制度變革的方向。如同臺灣社會的法制隨著時代的進展多次面臨轉型一樣，環境立法當前面臨氣候變遷等許多環境風險的問題，也同樣面臨轉型。本書所討論及建議的，正可以回應社會與環境所面臨的轉型問題，而作者所主張的，正是希望轉型可以朝向正義的方向進行，而這也是本書所傳達的重點。

對於生長在天災頻繁的海島臺灣的子民，反省環境生態、能源、永續這類的課題特別有意義。我們常常透過災害來學教訓，每一次也都覺得因此得到刻骨銘心的反省。但是，健忘的社會很快又遺忘了那種感覺。這種制度性的健忘，不是只有在臺灣，包括日本福島的複合災害也是一樣。面對福島災害，很多人都刻骨銘心，但最後反應到現實世界裡，會發覺我們真的有在回應嗎？如果有，是虛應故事，還是玩真的？是屈服於現實民主政治或民意政治下，做給人家看的，還是真的為了臺灣長遠的生存和發展，以及環境的永續而做？一把尺用來衡量，一個鏡子來照妖，或許是當前最需要的。

國立臺灣大學講座教授
葉俊榮

臺灣面對什麼樣的環境問題？國土的千瘡百孔、自然生態的破壞、氣候變遷的衝擊、各種污染的擴散與估計的困難……等問題都是我們可以想像得到的。這些問題在在讓人們的生存面臨威脅，並考驗國家如何解決這些問題好讓我們能夠在未來世代面前抬得起頭。當這些問題普遍得到不同領域人們重視之際，法律系統當然不能置身事外、一副事不關己的樣子，而應該嚴肅地看待這樣的問題。

如果要討論當代影響人類社會永續發展最大的難題，大概離不開人類利用環境資源所衍生的問題；如果要討論人類因應環境問題之際最難處理的問題，大概就屬不確定風險的問題了。事實上，由多數的人所組成的政治體制，總是在面對問題、處理問題，公與私、政治系統與社會系統承擔所要解決的事務也常因為時代的變動而在兩者間有所消長；制度也在這兩者之間不斷地互動中形成，法律系統當然也不例外，在這互動之中，與其說兩者是一種區分與隔離的關係，不如說兩者處於合作與競逐的關係。當兩者有共同所要追求的目標，或兩者有一定程度的交集時，「協力」的觀念於焉形成。

以上的概念共同構成本書討論的主軸，也希望可以透過本書的討論，讓臺灣在借私部門的能量處理環境風險之際，能夠兼顧諸多的價值，並形成一套制度來選出能與國家適當地進行合作以處理事務的私部門，更希望本書的討論能對人類社會追求永續發展有所裨益。畢竟，制度是人設計出來的，改革讓人類能夠不斷地進步，在既有的制度產生問題時，不墨守成規，對既有的制度做突破尤其具有必要性，在我們面對環境風險問題的此時此刻，而現有的制度不足以因應問題時，所企求的就是制度的改變與突破，這正是本書進行研究的主要目的。

本書能夠順利出版，除父母及許多師長的鼓勵是不可或缺的動力外，首要感謝的是葉俊榮教授，透過他的引導，及與他進行多次的討論，才有機會讓本書朝向明確的方向來進行研究，在結構上也可以更為完整；此外，也要感謝許宗力教授及張文貞教授在寫作的過程中給予許多寶貴的意見，除了加深了本書的深度外，更讓本書的討論可以更為聚焦；李建良教授及施文真教授給予作者的忠告，更是讓這本書能夠更完備問世的重要關鍵。當然，更要感謝臺灣大學法律學院給予的寶貴機會，讓一本以A4紙裝訂成冊的博士論文，經審查後有機會正式出版；此外，科際法律研究所柯亦儒同學的費心校對，可以讓本書減少諸多錯誤。希望本書的出版，可以帶動對不確定性環境風險問題的重視、對既有制度所釀成的社會問題進行反省。確實，作者也明白法律的運作不能與社會脫節，市民社會的覺醒與重視更是法律變革的重要因素，也希望這本書能夠喚起更多愛好土地的同好共同為哭泣中的臺灣土地祝禱。

辛年豐
2013年12月

推薦序／葉俊榮
自　序
摘　要
Abstract

第一章　緒　論
第一節　問題意識與本文研究重點／1
第一項　問題意識：從三個本土案例談起／2
第二項　本文研究重點／5
第二節　本文論點／11
第三節　研究方法及架構／13
第一項　研究方法／14
第二項　研究架構／17
第四節　公私協力的概念釐清／20
第一項　概念理解的回顧／20
第二項　本文所指涉的公私協力／28

第二章　國家任務變遷因素的探尋
第一節　歷史的觀察／44
第一項　劇烈變遷模式／44
第二項　緩和變遷模式／50
第三項　公私協力的發展／57
第二節　國家任務的形成／59
第一項　國家任務起源於公領域占有的轉變／60
第二項　國家任務與社會的對話／61
第三項　當代社會與國家對話的重要性／79
第三節　國家任務變遷的因素／84
第一項　立憲主義國家運作的重要因子／85
第二項　國家任務的變遷因素／88
第四節　歷史的啟示與未來的因應／94
第一項　國家任務發展的內在動因及調整方向／94
第二項　國家任務發展的外在動因及發展走向／95
第五節　小　結／99

第三章　環境風險與國家任務的擴張
第一節　環境風險的出現／104
第一項　從現代性風險到環境風險／104
第二項　危險與風險學理上的一般認識／108
第三項　本文認知的環境風險及範疇／111
第二節　增加國家負擔的其他外在因素／119
第一項　全球化／120
第二項　人口增長／121
第三項　自然資源短缺／123
第三節　環境風險的特色／125
第一項　天災性／126
第二項　公共性／127
第三項　風險傳導的特殊性／128
第四項　溢流性／129
第四節　環境風險造成國家任務的擴張／131
第一項　環境問題與國家任務的消長／131
第二項　從社會現實到國家任務／135
第三項　環境風險造成國家任務的擴張／142
第五節　小　結／148

第四章　環境風險與國家任務的轉型第一節　環境風險下國家決策的理論依據／152
第一項　傳統因果關係理論認定的侷限性／152
第二項　環境風險下因果關係理論的變革／158
第三項　因果關係緩和的兩種模式／162
第四項　預警原則在因果關係理論的細緻化運用／175
第五項　環境風險下因果關係的運作模式／189
第二節　行政介入的判斷因素／190
第一項　傳統行政介入判斷模式的質疑／190
第二項　環境風險的成本效益分析及公平性考量／192
第三項　決策因素的細緻分析／195
第三節　環境風險造成國家任務的轉型／197
第一項　從預防到預警／198
第二項　從究責到價值保護／204
第三項　管制手段的再進化／206
第四項　全球行政法的連動／210
第四節　國家任務轉型與私部門量能發揮／219
第一項　從環境風險特色到國家任務轉型／219
第二項　私部門量能的發揮／223
第五節　小　結／224

第五章　公私協力因應環境風險的正當性第一節　公部門面對環境風險的困境／228
第一項　傳統管制的侷限性／229
第二項　公部門量能的不足／229
第三項　行政公共性範圍的擴大／230第二節　引進公私協力的理論基礎／231
第一項　社會需求的公私協力法制／232
第二項　公私協力的憲法依據／239
第三項　公私協力法制的極限／243
第三節　公私協力的管制／263
第一項　公私協力追求價值的確認／263
第二項　介入管制的必要性／270
第四節　公私協力運作的可行性／279
第一項　環境風險國家任務與公私協力的調和／280
第二項　執行任務的效率要求／282
第三項　全球化下私部門跨域協力的連動／286
第五節　小　結／300

第六章　公私協力因應環境風險的類型及程序建構第一節　既有法制的探討／305
第一項　既有管制結構回顧／306
第二項　公私協力的類型化／310
第二節　環境風險思維下制度建構的基礎／312
第一項　風險溝通的必要性／313
第二項　資訊流通機制的建立／329
第三項　決策效能的需求／338
第四項　突破公私界分的藩籬／339
第三節　公私協力的類型與相關法制／341
第一項　私部門協力的類型化及特殊要求／342
第二項　公私協力處理環境風險任務的相關法制／350
第四節　公私協力下程序與制度的應然性探討／353
第一項　制度及程序建構的基礎思考／353
第二項　各種類型的制度及程序建構／354
第三項　從類型化的考量重點到制度建構／362
第五節　再訪既有法制／364第一項　從公私二分到公私混雜／365
第二項　從逸脫監督到公法原則的引進／368
第三項　從後續擔保到事前防弊／373
第四項　從開發本位到預警本位／375
第六節　小　結／378

第七章　結　論
第一節　環境風險運用公私協力的制度建構／382
第一項　制度建構的理論核心／382
第二項　環境風險下採行公私協力的制度建構／383
第二節　案例檢證／387　
第一項　美麗灣開發案／388
第二項　慈濟大愛村案／389
第三項　毒性物質污染案／390
第三節　本文貢獻／392
第一項　環境風險下決策主體與社會的網絡式對話／392
第二項　環境風險概念釐清與國家任務的發展／395
第三項　公私協力有助於環境風險所生任務的達成／398
第四項　法制度檢討與興革方向／400
第四節　未來與展望／402
第一項　網絡式對話模式具體運用的情形／402
第二項　環境風險的地方治理／403
第三項　預警原則內涵的具體化／404
第四項　環境風險對侵權行為法的影響／405
第五項　公私協力契約模型的建構及制度調和／408

參考文獻／411