環境正義與水資源政策：八八風災的省思

環境正義的議題越來越受到關注，許多國家大型的經濟開發案，追求多數人的經濟利益，卻沒有顧及到少數人的權益，甚至讓他們置身於危險當中。例如曾文水庫越域引水計畫，為了解決經濟開發以及用水問題，造成環境破壞以及當地人的環境風險。本書從環境正義的風險分配面出發，探討承受環境風險的在地居民，是如何被排除在錯綜複雜的決策程序之外。

范玫芳

陽明大學科技與社會研究所副教授。英國蘭開斯特大學（Lancaster University）環境與政策博士。研究興趣在環境政治與政策、風險與災難研究、審議民主與治理。著作發表在Public Understanding of Science, Environmental Politics,《公共行政學報》、《科技、醫療與社會》等期刊。目前研究關注水資源與能源爭議，以及參與式科技評估和治理。

壹、前言
貳、環境正義理論
參、越域引水工程計畫與研究脈絡
肆、分配正義：水資源開發利益與風險分配
伍、差異肯認的奮戰：文化延續與地方認同
陸、缺乏民主參與和充分告知與同意
柒、總結

曾文水庫越域引水工程計畫在2009年八八風災重創南台灣後引起相當大的關注與爭論。工程施工區附近的居民指稱工程自2004年開工後對當地生態造成顯著的負面影響，在地環保團體認為越域引水工程與高雄縣甲仙鄉小林村滅村災難之間有多項疑點並懷疑工程就是滅村元兇。然而，經濟部水利署則認為是短時間內豪大雨釀成災害。事實上早在2004年環保團體即將曾文水庫荖濃溪越域引水工程計畫列為「十大不永續建設與施政政策」（環境資訊中心，2004）。在工程發包前，來自高雄縣荖濃溪流域的布農族人，持著「維護自然生態、尊重環境正義」、「反對曾文水庫越域引水」、「誓死捍衛原住民生存權」等抗議布條到經濟部陳情抗議。抗議的布農族人以「戰歌」表達心中的憤怒，並在女巫的帶領下，舉行詛咒敵人的儀式（中央社，2004）。曾文水庫越域引水工程計畫牽涉當地原住民的環境權、利益與環境風險分配的公平性、環境價值衝突、專業知識的政治（politics of expertise），以及決策與程序正義等諸多爭議。
環境正義的課題在國內愈來愈受到關注，除了學術研究以及環保團體的倡議，環境正義的概念或語句也不時出現在報章雜誌、競選文宣與環境政策方案中。早期環境正義研究主要關注的問題為是否有充分的證據支持環境風險分配不公平的問題，亦即是否因種族與階級因素造成環境污染或危害暴露的不平均分配？有害廢棄物設施的選址是否傾向設在貧窮與少數群裔居住的地區，還是污染設施的空間分佈只是反映房地產價格之動態性（Been, 1994）？ 九○年代中期以後，環境正義的研究逐漸將不公平的問題放置在較廣的社會結構與政治經濟以及資本主義的運作過程來討論，並延伸關注在環境種族主義（environmental racism）以及種族與階級之相互關係、殖民主義與原住民的受壓迫（Ishiyama, 2003）、社會差異（例如：貧窮、年齡與性別差異）與不公平分配的問題（Kurtz, 2007）。近來環境正義研究則顯示環境正義問題具有空間尺度的動態性，關注某一地區居民活動與當地政策之實際運作所造成跨越國家疆界、多重規模的影響，例如全球暖化問題、工業化國家與都市化地區所排放溫室氣體對北極圈生態以及太平洋小島國家帶來的危害。環境正義概念的討論也連結到永續發展理論 (Agyeman & Evans, 2004; 2006)，也有結合了行動者網絡理論（actor-network theory, ANT），將非人之物（the nonhuman）視為重要行動者（例如：測量工具、地圖、廢氣物），探討其在環境不公平所扮演的角色（Holifield, 2010）。
國內除了少數研究針對美國與台灣本土的環境正義研究進行批判性的回顧與分析（黃之棟、黃瑞祺，2009），大多數研究聚焦在特定議題或具爭議性個案的討論，例如生物多樣性與國家公園的設置（李永展，2005；紀駿傑、王俊秀，1998）、蘭嶼反核廢料（Fan, 2006a; 2006b）、設廠與開發爭議（例如焚化爐與掩埋場的設置）（李永展、何紀芳，1999；葉名森，2002）以及反對自然資源的開採（李卓翰，1998）。越域引水開發爭議過去較少受到關注，既有文獻多偏重在技術和工程領域。曾文水庫越域引水工程計畫截取高屏溪支流荖濃溪之豐水期水量引入曾文水庫，橫跨了旗山溪並貫穿玉山與阿里山山脈，同時跨越高雄縣市與台南縣的行政疆界，牽涉水資源利益與風險之分配、地方原住民權益、對下游居民的潛在衝擊，以及流域生態保育等諸多問題，具有高度的複雜性與爭議性。環境正義理論觀點對於當前水資源開發所牽涉權益與價值衝突以及專家和原住民知識爭論上，能提供新的啟發與可能的出路。
不少環境正義研究聚焦在環境危害的分配不公平以及如何形成環境不正義的現象，Schlosberg（2004; 2007）認為完整的環境正義概念必須是一個以地方為基礎的多元的概念，包含環境分配的公平性、受危害地區之經驗與文化差異的肯認（recognition）以及參與環境政策的制定與管理。本研究採取Schlosberg的理論觀點，以分配正義、差異肯認與程序正義三個面向作為個案分析架構，並將既有環境正義研究關注的種族與文化差異肯認概念，延伸到在地常民知識（lay knowledge）與生存空間的尊重。本研究將環境正義界定為：「地方居民特有的文化、價值觀與在地知識須受到肯定與尊重，且有權參與在決策前端並影響結果，使其在環境損益的分配上能獲致公平性，避免少數或特定的社會群體承擔不成比例的負擔」。
本文旨在從環境正義觀點檢視曾文水庫越域引水個案，探究水資源利益與環境風險分配不公平、缺乏差異肯認與居民被排除在決策程序之間的交織影響，以及地方行動之政策意涵。本研究關注在地特殊性與常民知識未能納入風險評估，且居民被排除在決策過程，造成分配不正義的結果。另一方面，工程對當地的衝擊加上八八風災重創施工區，更增加其脆弱性，又減災與重建政策的失當，則不利於原住民的凝聚力和能動性（agency）（如圖一）。首先介紹環境正義理論、曾文水庫越域引水工程計畫以及地方脈絡和資料蒐集方法。接著，分別從環境正義的分配面、差異肯認與程序三個層面檢視越域引水工程爭議：分配正義關注水資源開發案的分配結果（distributional outcome），探討官方在水資源開發經濟利益的論述上如何受到民間社會挑戰，以及在地原住民如何不成比例地承擔環境風險；差異肯認聚焦在原住民文化獨特性，以及在地知識與官方和工程專家之間的差異與衝突；程序正義則關注決策過程缺失與反越域引水地方行動所展現之意涵。最後針對個案進行理論與政策意涵的討論。