民主觀察2013

【關於本書】
民主不是只有選舉而已，本書用淺顯易懂的方式，從不同的角度切入來談民主，包括五個部分：行政民主、國會民主、司法民主、草根民主，並在最後的附錄談到中國民主的可能性。
這本書提醒我們台灣目前的民主危機，更督促我們必須為我們的權益來參與。

【關於主編】
鄭麗君，青平台基金會董事長，現任立法委員，曾任台灣智庫執行長、行政院青輔會主委，致力於推動審議式民主。學生時代即投身參與公共事務，為更深刻研究思想，從台大土木系轉哲學系，之後到法國第十大學取得哲學碩士學位，也成為博士候選人。創辦青平台，是希望有志參與公共事務的年輕人，不管是透過實務參與，或者政策研究，能不停地去思考台灣政治的選項與各種可能性。

羅承宗，1973年生，台北士林人，現職南臺科大財經法律研究所助理教授、青平台基金會兼任研究員，曾任崇右技術學院財法系助理教授兼主任、日本北海道大學大學院法學研究科外國人客員研究員、淡江大學公共行政兼任助理教授。

作者群：鄭明政、蘇慧婕、吳景欽、吳明孝、曾建元

〈推薦序一〉 民主與公民參與 ◎黃秀端 教授（東吳大學政治學系系主任）

太陽花運動代表台灣公民的覺醒，他提醒我們美國詩人亨利梭羅（Henry Thoreau）的公民不服從，「當政府的暴政及無能如此巨大且讓人難以忍受之時，所有人都有革命的權利，亦即拒絕效忠及抵抗政府的權利。」

太陽花公民運動不僅對台灣政壇與民眾投下一顆震撼彈，對北京更如轟耳之雷，因為他們發現兩岸之間的問題，不是只有搞定上面幾個人即可，人民可能有不同的想法。而香港爭取特首普選的佔中行動引發這麼多香港人的共鳴，更是北京政府所無法想像的，為什麼中國在香港如此多的投資卻無法擄獲香港人的心。民主已經是普世的價值，它不只是一種制度的安排，也是一種生活的方式，全世界各地有多少人為它流血流淚。

不過，當我們還需要為我們的理念與想法站出來示威與抗議時，表示我們的制度或社會出了問題。憲法的產生是為了限制政府的權力與保障人民的權利，但是有了憲法並不能保證政府遵守憲法，因此我們還需要民主制度的設計，讓最終的權力掌握於人民手中。唯有政府了解到當他做不好時，便可能下台，他才會考慮到人民的需求與福祉。

民主不是只有選舉而已，本書用淺顯易懂的方式，從不同的角度切入來談民主，包括五個部分：行政民主、國會民主、司法民主、草根民主，並在最後的附錄談到中國民主的可能性。

本書的第一章為行政民主，隨著國際與國內事務的複雜化以及人民有越來越多的需求，行政權不斷的擴張已經是世界各國普遍的事實，使得對行政權的控制與監督更為重要，否則將形成行政獨裁。九月政爭突顯出總統身兼黨主席，且掌握了國會的過半，卻無須向國會負責的權責失衡問題。同時，更突顯出行政與立法的權力失衡，總統竟然想要透過黨紀來拔除立法院的龍頭。沒有任何民主國家的元首或行政首長敢動國會議長的寶座。作者認為要達到行政民主，除了國會對行政部門的監督外，落實政府資訊公開法與行政程序法甚至是建立類似歐洲的監察官制度都是必須的，當然更重要的是人民的覺醒與參與。

這一年來發生的重大事件，許多皆與國會有關，因此第二章探討國會民主。其中有牽涉行政與立法關係的，像是對行政院院長江宜樺的倒閣案以及前面提到的九月政爭案。其次，重大的社會議題皆需要國會立法，包括引發二十萬人走上街頭的洪仲丘案，迫使立院火速修改軍審法、攸關食品安全的食品衛生管理法、苗栗大埔事件突顯區段徵收的惡法、通訊保障法與婚姻平權的同性婚姻等。另外，牽涉直接民主的問題，如公投與罷免的問題以及服貿協議所引發的問題牽涉到國會對於兩岸協議以及國際條約的參與監督問題。這些事件也顯現國會在民主國家的重要性，國會改革因此再度成為熱門議題。

司法民主一章提到司法審判不能因人而異，並企圖說明陪審、參審、觀審之差異以及為何要人民參與審判，以強化司法之民主正當性以及人民對司法的信任。

草根民主主要探討地方自治制度在目前的現況下，雖然地方行政首長以及議會議員皆由人民直接選舉，但是在財政自主以及自治權限方面仍受到中央相當大的控制，常使得地方政府無法發揮其應有的功能。

最後的附錄部份提到中國民主，習近平上台之後，開始反貪打腐，並表示要推動協商民主制度化以及發展基層民主。當然對岸所談的民主與我們有很大的不同，但是該章作者曾建元副教授認為至少是個開始。另外，還提到了香港人民爭取真普選一事，香港此次爆發如此大的能量，也表達出他們對中國控制的不滿以及對民主的渴求。

總而言之，這一、兩年來，台灣發生不少事情，讓所有的公民社會團體疲於奔命，也暴露出我國憲法體制、多項法律制度以及政府施政的諸多問題。我們感到慶幸的是人民在重要關頭站了出來，才不致使我們的民主節節倒退。這本書提醒我們台灣目前的民主危機，更督促我們必須為我們的權益來參與。

〈推薦序二〉 翻轉台灣 ◎呂忠津（台灣教授協會會長（2013-2014））

台灣於 1987 年 7 月 15 日解除長達三十八年的戒嚴，終止黨禁、報禁、海禁以及以特務機關進行白色恐怖的中國國民黨黨國威權殖民統治，逐步恢復包括集會、結社、言論、出版、旅遊等人民的自由與基本人權。並於 1991 年 5 月 1 日廢止《動員戡亂時期臨時條款》，同時以制訂憲法增修條文啟動政治體制的民主化，歷經 1992 年與1993 年中央民意代表全面改選、1996 年總統直選、2000年第一次政黨輪替，讓台灣基本上成為一個新興的民主國家。伴隨著民主化的發展以及自由與基本人權在法制上的逐步落實，台灣人民當家作主的國民主權意識覺醒，逐漸認清中國國民黨在威權統治時期以教育、文化以及媒體強行植入台灣的中國殖民意識本質，要求台灣成為一個主獨立的民主國家，與中華人民共和國互不隸屬。

台灣在 2008 年第二次政黨輪替，重新由中國國民黨中央執政，且包含其盟友後佔有超過四分之三的立法院席次，可以說是中央行政、立法完全執政。但由於 2000 年第一次政黨輪替後，沒有完成轉型正義與持續進行政治體制的改革，讓中國國民黨仍保有威權統治時期掠奪的龐大黨產、沒有清算與制裁在白色恐怖統治時期的惡行，沒有建立健全的政黨政治，以及沒有在法制上去除中國殖民意識，而使得中國國民黨的中央完全執政，得以披著民主授權的外衣，重新露出黨國威權的本質，利用行政暴力限縮、侵害台灣人民的自由與基本人權，利用提名、黨紀與黨產資源箝制黨籍國會議員來架空國會的監督與制衡，而使得台灣的民主實質逐漸崩壞。又，從 2005 年中國國民黨開始聯合中華人民共和國的中國共產黨政府，以國共兩岸政商權貴集團，引中國強權勢力來影響台灣的政治、經濟。而在 2008 年完全執政後，中國國民黨的中國殖民意識復辟，以一中原則的死路外交在國際政治上逐步退讓台灣的主權；以類似香港作為中國的一個特區與中國中央政府簽定的 CEPA 貿易協定的方式，在 2010 年與中國簽訂 ECFA 來規避世界貿易組織的國際貿易體系仲裁規範，將台灣經濟鎖入中國。引進中國台商收購媒體、意圖箝制台灣人民的媒體發言權並美化中國的專制統治。中國國民黨中央執政種種侵害台灣人民的自由與基本人權、毀壞行政立法分際的憲政秩序以及與台灣人民殷切期望台灣主權獨立與中華人民共和國互不隸屬的主流民意背道而馳的作為，從 2008 年其重新執政開始，即引起台灣學生與公民團體一連串的公民抗爭運動。

2013 年 6 月 21 日，中國國民黨政府以黑箱作業方式，與中國簽訂服務貿易協議，不但引起台灣輿論的撻伐與公民社會持續的強力抗爭，也使得立法院朝野黨團協商決議對此一服務貿易協議本文應逐條審議、表決以及對其特定承諾表應逐項審查、表決，非經立法院實質審查通過，不得啟動生效條款。2014 年 3 月 17 日下午，中國國民黨籍內政委員會召集委員於立法院聯席審查會時，不遵守立法院朝野黨團協商決議，以 30 秒宣布服務貿易協議已經審查，送院會存查並散會。中國國民黨立法院黨團與行政院隨即陸續聲明支持，此種憲政秩序的崩潰終於導致3 月 18 日晚學生佔領立法院議場，爆發長達 24 天的 318運動，翻轉了整個台灣社會的政治經濟形勢。

冰凍三尺非一日之寒，2013 年是台灣政治、經濟、社會相當詭譎多變的一年。青平台基金會出版的這本《民主觀察 2013》可以讓讀者一窺今年 318 學生與公民運動的近因背景情勢。318 運動結束之後，台灣憲政秩序的重建與政治體制的持續改革才剛要開始。從這本對台灣 2013 年的民主觀察報告，再考量中國因素，吾人可以得知目前台灣的國家定位不明確，總統與行政院長權責不相符，代議政治失靈與直接民主被閹割，國會選制票票不等值，政黨規範沒有明確，社會不正義與基本人權保障不足，人民參與司法審判不實質以及地方自治的憲法權力分立原則未確立。因此我們必須竭盡所能在最近的將來制訂一部立基於台灣的憲法，確立國家定位，強化基本人權保障、落實生存權、實踐社會正義，建立權責相符、三權分立的政府體制並節制總統權力，健全代議政治與直接民主，建立公平的選舉制度，改革法院組織、設立憲法法院與落實人民實質參與司法審判以及確立地方自治的憲法權力分立原則與擴大地方自治之權限。

〈序〉 台灣，民主了嗎？ ◎《民主觀察 2013》編輯委員會

在某政治系課堂上，教授向剛從高中畢業的大學一年級新生提問「哪個國家認為自己政治最清廉？」美國、日本、瑞典⋯⋯等答案此起彼落，但皆非正解。最後教授揭曉答案：「朝鮮民主主義人民共和國」，亦即我們俗稱的北韓。理由是，北韓人民在長期國家教育與媒體洗腦下，思想意識被國家控制，對於民主政治是非的判斷失去了基本能力。政治強人去世，舉國如喪考妣；世襲領導人登基，全國人民則又奉若神祇。這些景象透過電視畫面傳遞，對於年輕世代而言這固然覺得新奇可笑、是 kuso 的絕佳素材；但對於曾經歷黨國威權洗腦教育的中年世代來
說，卻是百感交集。多數中年世代孩提時期對台灣民主制度曾有的美好圖像，原來不過是透過教育體制「由上而下」式的強迫移植灌輸罷了。

根據人權組織自由之家（Freedom House）的觀察，台灣在 1976 年以前施行的是硬性威權統治，1976 年到 1996 年則施行軟性威權統治。直到 1996 年全民直接選舉總統，憲政民主原則才得到貫徹。2000 年政權和平輪替，我國的民主化又進入民主鞏固階段，因而 2000 年台灣的自由度從此大幅提昇。然而值得我們省思的是，「台灣」與「民主」，在邁入二十一世紀後是否如童話的王子與公主般從此過著幸福快樂的日子？很遺憾，「答案是殘酷的」。

從拉丁美洲等許多新興民主國家的經驗來看，當一國的政權從威權政體轉型為民主政體後，並不必然完成「民主鞏固」，而某些國家在轉型為民主體制後，常會因沒能完全落實「民主鞏固」，使得政治體制重新擺盪回到威權政治體制。根據英國經濟學人智庫（Economist Intelligence Unit's， EIU）2010 年 12 月公布的 2010 年全球民主指數調查，自上次 2008 年調查以來，全球普遍呈現「民主倒退」（democracy in retreat）現象。台灣在這份最新調查中，排名全球第 36 名，比 2008 年前排名倒退 3 名。到了 2011 年，台灣又下跌一個名次，排行第 37。雖然 2012 年台灣前進至第 35 名，然而若考量 2013 年九月政爭與諸多於各地蜂起的示威抗議事件，在行政獨裁加上國會監督無力下，台灣民主指數的排名恐怕會繼續下墜。

台灣是年輕民主國家，全世界都關注台灣民主鞏固和深化的道路是否遭受阻力。台灣的民主究竟是前進還是後退？有何值得誇耀或擔憂之處？上述的國際指標固然不無參考意義，但是我們自己如何看待乃至於如何詮釋台灣的民主發展與困境，其重要性當凌駕於有隔靴搔癢之憾的國際指標之上。有鑑於此，青平台基金會從 2013 年中開始籌劃「台灣民主觀察」專書的出版，其意義在於希望從青年的角度切入，對台灣民主發展進行定期性、系統性的持續分析與觀察。

何謂民主，簡單而言可謂所有國家權力的行使均服膺民意，以民意為依歸。而國家權力大抵又可分為行政、立法與司法三權，再加上具有垂直分權意義的地方自治制度。從而在本書編排上，即循前述憲法學概念作為經緯，分別就行政民主、國會民主、司法民主、草根民主（地方民主）四個方向，邀集專家學者共同剖析台灣民主發展情形。

最後附帶一提者，在台灣政治發展過程中，無可諱言地，中國民主發展的動態與台灣民主化的變遷深切關連。有關中國（包括香港、澳門）的民主觀察，亦有其現實上認識的意義，因此本書另以附錄形式予以一併呈現。

推薦序一 民主與公民參與 ◎黃秀端
推薦序二 翻轉台灣 ◎呂忠津
序 台灣，民主了嗎？
作者簡介

行政民主 ◎鄭明政
九月政爭
民主政治＝保障人權的政治體制
法治的民主正當性
民主正當性取決於多數決定嗎？
民主過程的問題
行政權的肥大化
行政的民主統制
公民覺醒創造新的民主迴路

國會民主 ◎蘇慧婕
國會概論—立法院國會地位的歷史沿革及其組織功能
2013年國會事件觀察
水平權力分立爭議：九月政爭、江宜樺不信任案
民主制度爭議：核四公投、憲法一三三罷免行動、不分區立委喪失黨籍
國會職權爭議：國會自律、會計法九十九條之—覆議事件
國會對國際協議的參與監督機制：服貿協議
重大法制爭議：軍審法、區段徵收、通保法、同性婚姻
結論

司法民主 ◎吳景欽
前言
從洪仲丘案看立法改革
陳水扁案判決所建立的實質影響力說
林益世案的第一審判決
司法不能因人而異
陪審、參審、觀審—人民真正參與審判
制度之建構
總結

草根民主 ◎吳明孝
前言
地方自治之理論與實踐
2013年地方自治之重大議題
結語

附錄：中國民主 ◎曾建元
列寧主義黨國體制永保中國共產黨鐵桶江山
黨內民主—中國民主化由上而下的路徑選擇
反腐打薄，習近平黨政權力一把抓
中國夢？憲政夢？
香港人民爭取真普選
結語

行政民主 ◎鄭明政（勤益科技大學通識教育中心助理教授）

在現今國家中，即使是獨裁專制的國家，每一個國家無不自稱自己是一個「民主」國家，而所謂民主究竟為何物？就字面而言，民主一詞直覺地就是人民自己做主，但要如何做主，一般便會想到以多數意見為主，所以多數決定便為民主最具特色的表徵，也就是在理論上民主是與一人決定或少數人決定的獨裁概念為相對概念。然而，多數決的民主概念很容易想像於國會中被實踐，我們選出代表做出規範使行政部門去執行，但負責國家權力執行的行政部門如何踐行民主？負責執行的行政部門會不會反過來控制了國會呢？縱使我們選舉出行政首長，但在任期內若無法反映民意，甚或違背民意時又該如何論處？事實上在論及民主國家時，我們必須先清楚明白近代國家的成立不過這數百年之事，近代國家起源於資本主義的形成，要求自由經濟的同時也希望盡可能地排除國家的干涉，使每一個國民都能自己做出自己的決定來追尋個人的幸褔，故可以說近代國家的一個圖像，自始就是一個基於個人主義的消極國家圖像，國家角色被要求用以維持治安和國防，並限定在最小限度範圍內行使；而人民在做出自我決定的同時，也意謂著為自我負責的自律精神。簡單的說，當時的想法是：只要國家不干涉人民，人民自然會尋找出自己幸褔的出口，而為防止國家行為擅動，便多以憲法來限定國家權力的行使，人類第一部成文憲法—美國憲法便是典型之例。在此思潮下，行政的任務是有限且消極的，這從一開始政府組織的規模以及公務人員的數量就可明白感受。

但是隨著資本主義的發展，貧富差距等社會不安問題，以及諸如國貿、能源、氣候、環境等國際性、全球性事務迫使進入二十世紀之後的國家漸從消極國家走向積極國家、福利國家，而行政的角色也日益吃重。縱使冷戰結束，社會主義風潮已退，但政府對社會和經濟的對應與介入更加的鉅細靡遺，各種行政指導、計畫行政在資本主義下進行，導致了行政權不斷地滲透到人民的各個生活領域。這種行政權的肥大化伴隨而來的官僚體系膨脹以及行政裁量廣泛地被承認的後遺症，便是削弱了國會的民主統制功能，同時也侵蝕著人民的自由與民主。本章一開始，藉由以下的時事做一導文，促使讀者思考民主的意義以及現今民主所遇到的問題，透過對民主的意義以及行政的民主統制做一闡釋，希望使讀者增加腦中的民主迴路。

九月政爭
2013 年 9 月 6 日，特偵組及檢察總長黃世銘召開記者會指稱因案監聽到法務部長曾勇夫、高檢署檢察長陳守煌、立法院長王金平（中國國民黨籍），以及民主進步黨立法委員柯建銘等人對司法有進行關說嫌疑，雖查無貪汙事證，但足以稱為「行政不法」。隨後，總統馬英九以中國國民黨黨主席的身分在總統府召開記者會，譴責立法院院長的司法關說行為，並動員考紀會透過開除王金平黨籍的方式企圖逼退立法院院長王金平，但王金平隨即向法院提起「確認黨籍存在」的民事訴訟，並於 2014 年 3 月 19 日獲台北地方法院判決勝訴，雖國民黨上訴中，但王金平仍持續保有國民黨黨籍也持續擔任著立法院院長職位。而一般將此次的政治鬥爭稱為「九月政爭」，除了有特偵組是否可以做行政調查、監聽國會與一案監聽到飽是否違法、檢察總長在偵查未結束前密會告知總統是否構成洩密（此部份於 2014 年 3 月 21 日由台北地方法院判處有罪）等適法性的問題外，最重要的問題莫過於在憲政秩序下，總統（行政權）透過身兼黨主席的身分試圖貫徹並控制自身在立法院（國會）的意志是否已違反了權力分立與民主原則？

九月政爭顯露出以總統為首的行政權因身兼國會最大政黨主席身分透過行政權力以及政黨機器（提名、黨紀等）的運用，產生行政權干擾乃至於指導、架空立法權的問題。換句話說，按憲法上權力分立的要求，國會（立法院）訂定法律規範與審查預算，目的就是要對執行任務的行政權（總統府與行政院）能受到「民主的控制」，也就是所謂的「監督與制衡」。然而觀看近日我國的憲政運作，作為人民代表機關的立法院是否能充分反映民意以及有效地控制行政權顯然已大受質疑，因而在憲法體制下人民如何對行政進行民主控制，防止行政權的「暴」走，實為今日公民所不得不知的民主常識。

民主政治＝保障人權的政治體制
如前言，「民主」一詞單從漢字字面上意思來直接思考，一般多會認為是人民自己做主、人民是國家的主人，國家的前途由人民自己決定等，與國家政治層面有密切的關係。事實上，民主（democracy）的語源來自古希臘語 demos「人民、多數民眾」和 kratos「權力、支配」的組合語，亦即含有民眾支配、人民權力、國民主權、統治者與被統治者合而為一的「自我統治」之意義。而所謂的「民主政治」即意謂著國家之政治必須受到人民的控制，所以國家體制上若是實行民主制度，則表示國家政治是按照國民的意思而進行，每一個國民都可透過言論自由、集會遊行、參政權或服公職等人權保障機制來統制或執行國家權力，也因此民主政治乃是與「獨裁政治」、「專制政治」相對立衝突之概念。從歷史而看，民主政治興起於市民革命之後，當時為了打破傳統封建的身分制度，遂以社會契約論為理論基礎，強調人人生而自由且平等，任何人都享有最基本的尊嚴生活與權利，而國家成立之目的正是在實現人權，其中最重要的就是確保個人的生命、自由、財產。因此，若是一個國家連這最基本的保障要求都做不到，那就失去這個國家的存在的目的，人民自然可以更迭政府乃至推翻國家成立新的國家。

所以說，國家的權力是由人民所賦予，但從「絕對的權力必生絕對腐化」的人類經驗法則上得知，權力分立是實踐人權所必要之手段，也因此在民主思潮下所產生的憲政主義（立憲主義）的最基本要求便是在「權力分立」、「國民主權」、「民主主義」。反過來說，要是一個國家的政治沒有這些要素，那這個國家必然不是一個民主國家，即使國號含有「民主」二字，憲法上標明保障人民權利，但此種不具憲政主義意涵的民主實際上就只是一種語戲上的空洞說詞，更無法規範上的效力。所以，在談論民主時若不將政府權力的運行置於立憲（憲政）主義的框架下討論將難顯民主的真正意義。

法治的民主正當性
民主政治既然須置於立憲主義的脈絡來探討的話，反對專制與獨裁便是一種反對「人治」的思想，要求國家的統治不應由個人或少數人來決定，而是須有民主意涵的法律決定才有其正當性，也就是說「法治」乃是民主政治的重要原則。而法治（rule of law）不論是源自於英美普通法的「法的支配」觀念，或是歐陸「法治國」原理的概念，縱使各國在法制度的發展過程有所不同，但在以憲法為頂點的國內法律體系下，所有的法律都必須符合憲法以保障基本人權為依歸，所以法治所要求的「依法而治」是必須依照「符合憲法秩序的法律」來統治政治，而不是極權國家所強調的「惡法亦法」的法制（rule by law）主義。因此，人們常熟知的凱爾森法位階理論：命令牴觸法律無效、法律牴觸憲法無效，其背後代表著依民主所含的成分（正當性）不同而各有不同的層次的位階效力。行政命令是由行政機關或受法律授權所為之規範，當然層次最低。法律則須由國會通過，至少在理論上代表了經全體國民過半數的同意。而憲法是由國民全體一同制定與認可方可運行，所以法規範的民主成分越高者意謂著民主正當性越高，其效力當然也越大。也因此，在立憲立義下的「法治」要是沒有「民主正當性」的支持便無法成立。

民主正當性取決於多數決定嗎？
「法治」既然要由「民主」來支撐的話，那是不是意謂著對所有的政治問題都以多數決定的民主方式來決定呢？不論是「直接民主制度」或是「間接民主制度（代議制度）」，基本上人們在做政治決定時都遵守著多數決定的原則。然而，姑且不論選舉制度的設計是否完善地反映多數民意，所謂的多數決定往往並不是一個正確的答案或真理。甚者可說，在近代的民主主義所形成的多元價值之下，每個人對問題的看法和立場都不同，自然無所謂的唯一正解。而人類在知能與經驗的侷限下，真理的探求也著實不易。但，民主並不是要我們在短時間內就非得找出一個正確答案或真理，民主毋寧是說在形成多數決定的「過程」中，經過充分的討論來達到彼此都能妥協與接受的合意結果。因此，民主在這過程中具有統合意見的機能，而民主的多數決定其實是種「暫時的狀態」，隨著時代思潮的改變，今日的多數或許將成為他日的少數，反之今日的少數也有可能成將來的多數。也就是說，民主的多數決定有暫時性的性格，其核心就是在於「充分討論的過程中取得了民主的正當性」。