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東亞區域經濟整合與中韓FTA挑戰
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商品簡介

作者簡介

目次

書摘/試閱

本書共分三個主要部分。一是理論與策略,三篇論文在相關文獻檢視、歷史經驗、數據分析和策略思考,有專業性見解和思路,對吾人理解FTA的背景、運作有具體分析;第二部分是中韓FTA與RCEP發展。此為當前臺灣面對區域經濟整合較大的挑戰。雖然吾人不乏積極參與之努力,但是來自外在政治的局限,與產業同質性高之韓國FTA參與優勢,以及我方內部協作整合不力、市場保護主義與政治內耗,皆是重大挑戰;第三部分則是東亞區域整合與臺灣因應。兩岸學人觀點不盡相同,但是在區域整合和參與路徑,以及臺灣因應策略思考,則仍有相當啟發性。

 

陳德昇
政治大學東亞研究所博士,現任政治大學國際關係研究中心研究員。研究領域包括:中國政治發展、地方治理、台商研究。學術論文發表於政治學報、中國大陸研究、遠景基金會季刊(TSSCI)等刊物。2012年獲江丙坤兩岸交流貢獻獎。

 

編者序

這本論文集,主要是近年兩岸學人研討FTA與區域經濟整合議題匯編。當前正值中韓FTA生效對臺產業衝擊,加之連月出口衰退,也引發對臺經濟發展與國際經貿生存空間之關切。如何應對臺灣參與區域經濟整合之挑戰,朝野與產官學界都責無旁貸。
本書共分三大部分,第一部分是理論與策略。呂冠頤「FTA與區域經濟整合:理論、策略與反思」文章,主要在理論層次提出對東亞國家參與FTA動機的解釋,並指陳經濟決定論和骨牌競爭論之觀點,為區域整合可能性提供正面願景。不過,國際權力政治論與依賴分散化理論,則顯示政府間互信不足、國內政治對決策的影響,以及政經安全風險考量,皆可能使東亞區域整合發展有其局限性。
杜巧霞「RCEP參與和兩岸互動」,由全球價值鏈的觀點進行分析。文章指出,依OECD/WTO於2013年發布附加價值貿易統計顯示,臺灣出口附加價值貿易中有71%為中間財,顯示臺灣在此供應鏈參與程度高,能否取得公平競爭機會亦與臺灣經濟發展有密切關係。杜文強調:亞太區域經濟整合應基於經濟目的,給予所有成員公平、合理及不歧視之參與機會,從而有助於強化供應鏈體系之運作效率,以及維護區域和平與繁榮。
徐遵慈在「東亞區域經濟整合與發展:臺灣策略與觀點」一文指出:雖然我國與東亞諸國經貿關係深遠,但因遲未簽訂雙邊FTA,亦無法參加「東協加一」FTA,因此飽受關稅「差別待遇」之苦,以及其它貿易、投資障礙。當前吾人應運用TPP及RCEP均訂有開放性條款之契機,爭取參加東亞區域整合,持續推動雙邊FTA。現階段吾人亦應檢視我與東協經貿關係,協助臺商在東協布局,及早因應東協深度整合及RCEP參與。此外,大陸當局若表達支持我方參與RCEP言論,亦有助消除東協國家疑慮,亦有助兩岸經貿談判之良性互動。
第二部分中韓FTA與RCEP發展。李淳在「中韓FTA之內涵與臺灣的挑戰和因應」文章中強調:雖然中韓FTA具備分階段到位及「與時俱進」的特質,但是其自由化的程度在未來幾年內相繼實現,臺灣不應掉以輕心。此外,由於兩岸推動服貿與貨貿協議困難與內政矛盾,雙方經貿互動或可在已簽署協議中,提供類似中韓FTA的效果。
陳德昇在「中韓FTA與兩岸ECFA運作」一文中,透過政府再造與決策運作比較觀點,分析我與韓國FTA簽署成效差異的成因和效應。韓國組織再造相對成功,以及未有外部阻力,加之政策說服、人才和智庫整合,以及內部政策運作和意志明確,皆是造成雙方績效不同之原因。此外,近年我與星加坡、紐西蘭洽簽FTA成功,亦得力於兩岸ECFA先簽署完成。未來參與區域整合我內部市場開放,迎接國際競爭挑戰,也是刻不容緩。
杜巧霞在「RCEP與東亞區域經濟整合:趨勢與挑戰」論文中認為:RCEP整合模式較具彈性,且屬漸進式。不過,臺灣參與RCEP應視為臺灣產品在國際市場公平競爭的機會,也應認知我方必須採取同步與漸進開放市場,規避市場風險與衝擊。另透過開放政策運作期能提升資源使用效率,進而能強化臺灣競爭力。
第三部分主題為「東亞區域經濟整合與臺灣因應」。徐遵慈在「東亞區域經濟整合:臺灣的機會與挑戰」文章指出,東亞國家加速經濟整合有助臺灣經濟出口,然若未及時加入,臺灣優勢將會弱化,且影響臺灣供應鏈地位。未來對「亞太自貿區」參與,亦符合經濟整合參與和國家利益。
外經貿大學師生莊芮與王悅媛的「東亞區域經濟整合:困境與路徑」文章指出:RCEP與TPP競合發展令東亞區域經濟整合面臨平衡、制約與挑戰。依當前形勢觀察,TPP進程較快,RCEP內部整合難度較高。未來東亞區域整合路徑選擇有三。一是深化「10+1」合作;二是推進RCEP建設;三是透過APEC平臺推動「亞太自貿區」發展。
長期鑽研區域經濟整合之大陸學者陸建人在「實現亞太自貿區路徑分析」中指出五條路徑:一是經由TPP實現FTAAP;二是經由RCEP實現FTAAP;三是將TPP和RCEP融合成FTAAP;四是透過APEC內部RTAs/FTAs整合實現FTAAP;五是與茂物目標的實施相結合,分階段實現FTAAP。作者認為前三條路徑可能性不大,後兩條則有一定可能,尤其是第五條最符合APEC方式,但也有難度。
譚瑾瑜在「臺灣在亞太區域經濟整合中的挑戰與因應策略」文章指出:亞太地區RCEP與TPP應表達積極參與之意願。其中RCEP可推動以外部經濟夥伴方式直接加入多邊談判,以最短途徑為目標。此外,透過可行性研究和雙邊諮商等方式積極洽簽雙邊FTA,以融入全球經濟整合。不過,由於RCEP參與不如預期,加之兩岸服貿與貨貿執行不順,都是融入全球市場之挑戰。
本書編輯與出版要感謝印刻出版社之協助,尤其是鄭百合、鄭嫦娥兩位小姐辛勤編校,在此表示感謝。期許這本新編著作,能在臺灣因應FTA議題,找尋更多參與的智慧和因應之道。

陳德昇2015/12/12

編者序/iii
重要名詞解釋/vi
(一)理論與策略
1. FTA與區域經貿整合:理論、策略與反思╱呂冠頤
2. RCEP參與和兩岸互動─從全球價值鏈的角度分析╱杜巧霞
3. 東亞區域經濟整合與發展:臺灣策略與觀點╱徐遵慈

(二)中韓FTA與RCEP發展
1. 中韓FTA之內涵與臺灣的挑戰和因應╱李淳
2. 中韓FTA與兩岸ECFA運作─政府再造與決策運作挑戰╱陳德昇
3. RCEP與東亞區域經濟整合:趨勢與挑戰╱杜巧霞

(三)東亞區域經濟整合與臺灣因應
1. 東亞區域經濟整合:臺灣機會與挑戰╱徐遵慈
2. 東亞區域經濟整合:困境與路徑╱莊芮、王悅媛
3. 實現亞太自由貿易區路徑分析/陸建人
4. 臺灣在亞太區域經濟整合中的挑戰與因應策略╱譚瑾瑜

中韓FTA與兩岸ECFA運作──政府再造與決策運作挑戰
陳德昇
(政治大學國際關係研究中心研究員)

摘要
各國簽署FTA和參與區域經濟整合,不僅是世界潮流,更是國家生存與提升競爭力的必要選擇。韓國在過去十餘年參與FTA表現耀眼,反之我政府則受中共外部制約,與內政治理不彰局限,落入「雙重陷阱」,成效有限。
就比較觀點顯示,韓國政府組織再造與決策運作模式,既有策略性政府再造與協力網絡奧援,也有強力的決策意志貫徹,因而在簽訂FTA目標實現績效顯著。反觀我政府在組織再造未能體現市場導向之組織協力網絡,加之執政當局政策溝通不良、改革意志與決策能力不足,以及專業人才的培養和吸納,皆有較大改善空間。
本文從組織再造與決策運作觀點,探討兩國FTA策略與作為、績效差異之成因,並解析中韓FTA與兩岸ECFA互動關係和因應思考。


關鍵詞:FTA、政府再造、中韓FTA、雙重陷阱、ECFA
「FTA不是政治問題,是生存問題。」─李明博

「政府的保守態度,也不利於與他國談FTA,多位外國政要對蘇起說,臺灣想簽自由由貿易協定(Free Trade Agreement),但你們只要A,不要F,T。」─蘇起

「臺灣洽簽FTA進度嚴重落後,已使臺灣孤立於WTO(世界貿易組織)體系之外,這是很危險的事。」─陳

壹、前言
中華民國與韓國發展經驗有不少共同點,尤其是在歷史與文化特色、經濟產業結構,以及同屬分裂國家與實踐民主政治,皆具有代表性與特殊性。不過,由於民族性不同、體制有別、因應經濟危機思路,以及國家認同之差異性,終使韓國在1997年金融危機後,經濟再度崛起,現已成為已開發國家的佼佼者。尤其是在政府領導下積極簽署「自由貿易協定」(FTA)成效斐然,成為亞洲第一個同時與美國、歐盟大國簽署之國家。近期實現中韓簽訂FTA目標,強化國際經貿影響力,並與我全球和大陸市場形成更激烈的競爭,皆值得吾人賦予更大之關注。
本文由政府再造與決策運作機制,透過比較觀點探討臺、韓加入FTA策略、成效與挑戰,並梳理與解讀兩國參與FTA的績效差異之成因。最後分析中韓FTA與兩岸ECFA運作,並提出本文之評估與觀察。
貳、區域經濟整合與政府再造
區域主義 (regionalism)的興起是1990年代的一個重要趨勢,而訂立自由貿易協定則是表現區域主義最重要的形式之一。區域貿易協定係指:透過區域間簽訂優惠性的貿易協定,使得區域內進行貿易較區域外自由化程度高。它可說是GATT/WTO規範下最常見的經濟整合模式,指的是兩國或多國之間,彼此給對方的進口產品或服務貿易較低(相較於非簽約國)的關稅或較優惠的條件。
世界貿易組織(WTO)多邊自由化談判的進程近年受阻。尤其是2001年WTO啟動的杜哈回合(Dora Round)談判,迄今仍無重大突破。在WTO多邊協議進展停滯不前的情況下,各國積極進行區域經濟整合,使區域貿易協定的數目呈現大幅成長,區域主義更成為一股潮流,對全球貿易、投資及產業分工產生重大影響。根據WTO區域貿易協定資料庫顯示,在1995年以前,全球自由貿易協定數目僅34個,但在1995年至2014年間,卻大幅增加至258個。其中值得注意的是,在2000年以前,全球跨區域的FTA僅有12個;在2000年至2004年間新增加18個;在2005年至2014年間,則又增加66個。由此顯示,跨區域結盟的區域經濟整合數量自2000年後逐年遞增,跨區域經濟整合已成為全球整合的趨勢。
基於區域經濟整合之趨勢與潮流,政府施政與組織作為,亦宜相應做出調適與安排,才能應對現代化與國家競爭力之挑戰。事實上,現代化民主國家政府各項措施與作為,皆須通過民意嚴苛的考驗;而政府施政的績效,也是衡量一個國家競爭力的重要指標。基本上,政府的任務包括:(一)資本化公共建設;(二)創造就業機會;(三)經營稅收;(四)強化人力資本;(五)確保國防安全;(六)改善國民健康;(七)其他國家利益相關事務等。隨著民主潮流的衝擊與知識經濟時代的來臨,政府組織的特性亦須因應調整,由早期官僚體制轉為朝企業化、服務型、知識型方向努力。事實上,造成組織變革有內外在因素。外在因素包括,國際市場競爭、產業轉型與科技進步都必須調整組織結構;內在原因則包括改善組織結構權責不清,以及解決溝通不良、決策緩慢與領導無效等問題。
基本而言,政府「組織再造」被認為是為維持組織的彈性和競爭力所做組織改變之作為。管理學大師彼得杜拉克(Peter F. Drucker)即曾指出:「任何組織,無論是公司、非營利組織或是政府,在四、五十年後,當面臨外在局勢的變遷時,都要對其進行重新思考,如果它繼續以舊方式前進,就會變得無法管理和控制。」因此,為因應全球競爭力的挑戰及時代趨勢,並考量當前民眾所關切各項新課題,各項組織型態及運作模式必須與時俱進,才能滿足民眾殷切的新興需求及提升國家競爭力。
儘管如此,政府再造過程亦難完全順利,尤其是再造對原有組織結構、人力配置與運作流程會產生巨大改變,勢必遭遇許多阻力與困難。例如,行政文化與分權化的問題,以及來自服務整合、部門互動與績效評估的挑戰。 此外,在政府組織運作中,如何建立跨部會之協作與領導體制,亦是政府運作之重要課題。其中確立「主導機關」(lead agency)具重要性,亦即政府機構間,協調跨部門持續運作的機制和監理。「主導機關」負責組織跨部門工作小組,建立政策協調的相關作業;確定事務議程,以確保各機構之間的凝聚力,並負責決策。

參、政府再造運作與變遷比較
檢視中韓兩國加入FTA比較,顯示韓國無論是在組織再造與決策運作上,皆展現其國家發展前瞻意識與企圖心。韓國早於1998年即在政府部會組織中改革外務部、通商部合併為外交通商部。該部內設通商交涉本部(屬於部級組織),依其組織法規定,企劃財政部、農林水產食品部、知識經濟部、情報通信部和海洋水產部,得將相當意見和政策交予該部統整。透過部會整合有利於統一事權與經貿決策運作(參見表1)。此外,韓國總統2003年確立FTA戰略藍圖後,並於2004年將FTA業務移交外交通商部。韓國隨後即在此機制運作下,實現與多國FTA簽署之戰略性成果。其中尤以美國與歐盟FTA生效最具代表性。

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