民主十問

吵吵鬧鬧、激烈爭議，2017年香港「普選特首」政改方案，最終於立法會鬧劇式被否決。這場「袋住先」行得通，還是「袋一世」要不得的真假普選較量，導致香港社會從未如此壁壘分明過。方案否決前一場連續79天的雨傘運動，也讓不少抱持民主信念的人不禁問：普選究竟是甚麼？有普選就是有民主嗎？民主又是甚麼？
對上一次憾動香港社會的，就是2003年「二十三條」事件及七一大遊行。《民主十問》這本民主初階的小書，也是因應當年市民希望對民主有進一步認識而編製的，期望能掃除社會對民主的一些基本誤解，好為香港早日實現民主普選鋪平道路。
十多年過去，這本小書再版，絕不是一眾作者樂見的事，因為再版意味着民主普選至今還沒有蒞臨香江，更甚者隨着「一國兩制」下中港兩地矛盾不斷增加，建設民主香港的道路好像越見困難。在社會越分化，不同的政治行動和立場越趨激進的今日，不論是對民主有強烈訴求，還是對民主懷有戒心的人，本書仍然期望能以客觀、理性的態度，增加大眾對民主的認識，為大眾釋疑。香港到今天仍未有真正民主普選，對民主有期盼的人大概感到失望和難以接受，但誠如作者所言：在絕望不是一個選項的原則下，《民主十問》，千言萬語，就是在上下求索中的一種堅持。

作者 馬嶽
現為中文大學政治與行政學系副教授，多年來研究及在大學任教有關香港政治、民主化、選舉與政黨政治等科目。主要著作包括Political Development in Hong Kong: State, Political Society and Civil Society (Hong Kong: Hong Kong University Press, 2007)、《香港政治：發展歷程與核心課題》(香港：中文大學亞太研究所，2010)、《選舉制度的政治效果：港式比例代表制的經驗》(香港：香港城市大學出版社，2003) (與蔡子強合著)。

民主的概念
第一問
民主是甚麼？ 陳祖為、杜浩邦

第二問
為甚麼要爭取民主？ 陳健民

第三問
如何在生活層面實踐民主？
沒有公民覺醒，哪有民主善治？陳家洛

對民主的一般質疑
第四問
民主帶來不穩定？
對十種流行誤解的回應 張楚勇

第五問
香港是否「條件成熟」推行民主？ 馬嶽

民主與經濟
第六問
民主與經濟發展有衝突嗎？ 成名

第七問
民主是否會帶來「免費午餐」？ 黃偉豪

第八問
保持資本主義不變，
必須給予資本家政治特權？葉健民


第九問
香港應該保留功能界別選舉嗎？郭儀芬

民主思考
第十問
甚麼是符合國際標準的普選？ 莊耀洸、徐嘉穎

為甚麼要民主？民主會帶來政治不穩嗎？是否有助經濟發展？探討這些問題之前，我們應該先搞清楚「民主」到底是甚麼。本章將釐清「民主」這個概念，並打破一些常見的誤解。此外，我們亦會將民主與自由、人權、理性、容忍，以至社會公義這些概念比較，以分析各概念之間的關係。

民主是建基於政治平等的集體決策模式
社會總要作出一些重要決定。舉例說，政府應該多抽稅來作再分配 ，還是要減稅「還富於民」？我們應否立法訂定標準工時？為增加住屋供應，是否要填海或取消郊野公園？同性婚姻應否合法化？……這些都是社會層面的抉擇，即一般所謂「公共政策」。和個人層面的抉擇比較，公共政策有兩大特點：首先，其影響範圍較廣，牽涉的利益團體也較多；再者，正因為公共政策牽連甚廣，不同人士也就往往看法迥異。

如何處理這些分歧呢？當然，最理想的方法是透過和平理性的討論，收窄分歧，尋求共識。然而，在現實世界中，「一致共識」往往是可望而不可即。首先，有關公共事務的爭論往往源於價值觀的分歧；在多元化的現代社會，我們不能亦不必事事強求「一致共識」。但另一方面，很多公共或社會問題都要及時處理，根本不容許無休止的討論。因此，我們必須訂立一套集體決策模式（a mode of collective decision making），好讓大家在討論過後而又不能達致共識時，仍然可以根據某種合理的程序（reasonable procedure）來作出決定。顯然易見，集體決策模式可以有很多種。不同的集體決策模式，也就衍生出各式各樣的政治體制（political regimes）。在傳統社會，決策權力往往集中於少數世襲貴族甚至是君主一人之手。古希臘哲學家柏拉圖（Plato）在其《理想國》（Republic）一書中，則主張由有智慧的人來當政（也就是所謂 philosopher-king）。

民主正是一種集體決策模式。跟其他決策模式相比，民主有兩大特色。第一，社會上所有成員（或至少是所有成年成員）都可以參與決策過程。第二，作決定時，每個成員的「話事權」均等，不會出現某些人的意見較受重視的情況。為甚麼每個人的「話事權」都要均等呢？這是基於「政治平等」（political equality）的價值或原則，即是說在參與集體決策的時候，每一位公民的權力和地位都應該是相等的。因此，簡單來說，民主就是一種建基於政治平等的集體決策模式。

以上主要是普遍性及概念性的討論。實際運作過程當中，哪種政治制度會比較合乎政治平等的理念呢？民主社會是否事事都行多數決？這些都是非常重要的問題，本章稍後將加以討論。但以上定義帶出非常重要兩點。第一，民主是一種程序（procedure），換言之，市民大眾的參與過程是民主不可或缺的一部分。第二，我們在這裏對民主採取一個狹義（narrow）的理解， 即除了政治平等外，民主本身並不包含其他概念和價值，如一般的自由、人權、經濟平等或容忍（tolerance）等等。在以下幾節，我們會再詳細解釋這兩點， 並藉此澄清幾個有關民主的常見誤解。

民主不等同「民本政治」或「諮詢政治」

「民本」或「以民為本」的理念中國古已有之。孟子便強調執政者必須以民為本。一些人更以「民本」的理念說明中國古代政治思想中已經蘊含「民主」的土壤。不過，根據我們的定義，「民本」並不等同民主。
所謂「民本」，簡單來說，就是指執政者作決定時要以人民的利益作為最後依歸。但甚麼才是「人民的利益」呢？中國古代的思想家會認為，統治國家的聖人賢君，當然會知道甚麼是人民的利益。但問題是，統治者眼中的公眾利益可能跟人民眼中的公眾利益不盡相同。換句話說，再「民本」的統治者，其決定也往往跟民意有極大差距。這是因為，「民本政治」只要求統治者以民為本，卻沒有賦予人民參政的權利。另一方面，民主國家的政客，雖然未必會事事「以民為本」，但由於選票的壓力，其決定最終也不致偏離民意太遠。由此可見，民主和民本是不同的。民本政治不等同民主。兩者之間的關鍵分別，在於「民眾參與」。

那麼「諮詢政治」又是否等於民主？從「民眾參與」的角度來看，「諮詢」無可否認比「民本」有進步。當然，只做門面功夫、甚至扭曲民意的「假諮詢」，肯定不是民主。可是，如果當政者的諮詢是認真的，那又如何？不少學者都指香港（尤其是殖民地時期的香港）的政治是「諮詢政治」，政府就所有重大事情都會先諮詢民意。如果這個說法成立的話，那香港算不算有民主？再進一步說，假設世襲的君主每次作決定時都以人民的偏好為最終依歸（比方說，透過民意調查來定奪），那麼民主和獨裁之間還有分別嗎？

答案依然是否定的。誠然，民主的特徵之一，就是其決定最終會以民意主流為依歸。可是我們不能單憑此點來判別制度是否民主。民主的核心理念是每位公民都有平等參與公共決策的權利。在此，「參與權」是不可或缺的。欠缺公民參與的公共決策，即使其結果合乎民意，也不算是民主的。同樣地，即使當政者真的「想人民所想，急人民所急」，只要他不肯開放權力，讓人民真正參與，那麼他依然是獨裁的。下面我們會提到，在實際情況中，人民未必可以事事直接參與決定，因此也就產生了代議政制（representation system）。然而，代議民主制（representative democracy）中的代表（主要指立法機關的議員，但也可包括行政首長）仍然必須由人民選出。換言之，選舉投票是民主不可或缺的一部分。


民主不等同人權、自由、理性或容忍

在很多人心目中，民主、自由和人權這三個概念，即使並非同義，也至少是高度相關。這種想法不難理解。歷史上，這三個概念都源自西方。到了今天，民主傳統最強的國家，差不多全部是宣揚人權最力、自由主義主導的西方國家。然而，民主、自由和人權三者其實是迥然不同的概念，而且它們之間並非毫無衝突。民主本身的確預設了某些基本人權和自由，但並非所有人權和自由都可以從民主的理念中推導出來。最自由的國度也不一定是最民主的國度。
在分析民主、自由和人權的關係之前，我們先要把這些概念分辨清楚。如上所述，民主是一種建基於政治平等的集體決策模式。至於自由，最簡單的說法就是個人行為不受限制。當然，在群體社會中，「絕對個人自由」是不可能的。但是，一些基本的個人自由，如人身自由，言論自由、思想自由等，已是大部分社會公認的價值，並通常以「人權」的形式來立法保障。所謂人權，就是指每個人生而為人都擁有的權利（或稱「天賦權利）」，而這些權利都不可以因「公眾利益」等理由而隨意剝奪。對自由主義者（liberals）來說，個人自由和人權是非常重要的價值，也就是限制政府權力的恰當理由。

由此可見，民主、自由和人權是不同的概念。那麼，它們之間又有甚麼關係？由於民主的要義就是所有公民都可以參與制訂政策，因此這個理念本身就預設了某些個人權利和自由，否則「民主」只不過是空談。舉例說，為了讓人民有充分的政治參與，言論、通訊及結社的自由是必不可少的。因此，我們可以說民主本身就蘊含了言論自由、通訊自由和結社自由等個人權利，因為那是民主的先決條件。
然而，並非所有人權和自由都可以從民主推導出來的。民主所關心的，只是公民的基本政治權利，也就是指公民可以參與政治決策過程。除此之外，諸如宗教自由、職業自由、婚姻自由等人權，即使重要，也跟民主沒有概念上的關係。如果一個社會透過民主制度來訂立限制宗教自由的法例（如訂立國教），或者限制市場運作的政策（如國有化），那麼這個社會可能不算自由，但它依然是民主的。換句話說，民主的社會不一定是自由的社會，儘管民主本身預設了一些基本的政治權利。
那麼，自由的社會又是否一定是民主的？不一定，只要個人權利和自由大致得到保障，不民主的社會也可以是非常自由的。香港就是最好的例子。在殖民地時代，可以直接參與政治決策的香港人少之又少。直到今天，大部分香港人還不能投票選出行政長官。然而，國際輿論大都認為香港仍是世界上相對自由的地方。

我們可以用另一個方法來說明民主、自由和人權之間的分別。上面提及，大部分西方民主國家是自由主義當道的社會，但自由主義和民主政治所指涉的是完全不同的價值。自由主義的要義，在於個人自由及人權是重要政治價值，保障個人自由和人權正是限制政府權力的合理依據。自由主義的相反是極權主義（totalitarianism）。在極權主義社會中，國家直接干預人民所有事項，包括私人層面的活動（如家庭生活、擇偶等）。我們可以把自由主義和極權主義視作光譜的兩端，如下所示：

自由主義 極權主義

民主政體講求的，則是所有公民都可以平等的身份來參與政治決策。民主政治的相反是獨裁政體（dictatorship），也就是說由國家最高領導人獨攬大權，其他人基本上沒有參與的份兒。東西方古代的皇帝或絕對君主（absolute monarchs）就是例子。因此，民主政治和獨裁政治也是兩個極端，中間還可以有很多可能性，如寡頭政治（oligarchy）、有限度民主政治2 等等。

民主政體 獨裁政體

結合以上兩條「光譜」，我們可以得出至少四種不同的政治模式，即自由民主政體（liberal democracy）、極權民主政體、極權獨裁政體及自由獨裁政體。3 所以，「民主」不一定是自由民主體制；民主也可以是極權或不自由的（即所謂illiberal democracy）。另一方面，獨裁政治不一定是極權的；歷史上也有不少相對自由但獨裁（或不民主）的政權。
從現實情況觀察，民主政治和自由主義之間的確有着某種共生關係。獨裁政體往往是極權的，而自由的社會似乎比較有利民主。一方面，民主制度給予人民更換政府的權力，減少執政者濫權的機會，也就保障了各種基本人權和自由。另一方面，政治文化較自由的社會，比較尊重不同意見，並保障言論和集會自由，民主制度的基礎也就較穩固。但概念上民主政體和自由主義完全不同，必須分辨清楚。自由主義背後的價值是個人自由；它關心的，是政府權力界限（scope of power）的問題。民主政體背後的價值是政治平等，而非自由本身。民主所關心的，是政府權力來源（sources of power）的問題。
明白了民主不等同人權和自由，那民主跟「理性」及「容忍」的分別也不難理解。民主只是一種程序，本身並不包括「理性」、「容忍」等價值及概念，儘管「理性」和「容忍」的態度對民主政治的運作通常都是有利的。不少香港人都把民主等同為理性討論、包容異己，這其實是錯誤的。沒有真正的政治平等（如一人一票的選舉），再理性和包容的社會都不算是民主的。相反，民主的社會也不一定是非常包容的。上面提及「以民主制度來限制宗教自由」即是一例。

這把我們帶到非常重要的一點：民主（或政治平等）只是眾多價值之一，並可能和其他社會價值衝突。理論上民主確有可能導致「多數人的暴政」，因此大部分自由民主政體的國家都透過一些憲制或法律上的制衡（如人權法、獨立的司法覆核等），來限制民選政府的權力，防止執政者濫權或出現多數人的暴政，從而保障重要的人權及自由。有些人會說，由非民選的法官及司法機構來限制民選政府的權力，根本就是「反民主」的。這種說法本身沒有錯，但我們必須記住，民主並非至高無上的價值：為了其他重要價值（如人權、自由、社會公義等等），民主不一定是絕對的。

從直接民主到代議政制：如何落實政治平等？

以上是抽象層面的討論。到底我們應該用甚麼制度安排（institutional arrangement）來實行民主，以落實政治平等的理念？

先引入兩個概念：直接民主（direct democracy）及代議民主（representative democracy）。所謂直接民主，就是由全體人民直接參與制定公共政策，包括以投票作出決定，即所謂全民公決或公民投票（referendum）。這可算是最古老的民主方式，古希臘城邦（city-states）的民主體制就包含了不少直接民主的成分。到了今天，全民公決在部分國家及地區（如瑞士、法國及美國一些州份）依然是其政治制度的重要一環。

無可否認，直接民主講求「人民事事參與」，的確較接近民主的本來理想。可是，現代社會日益複雜，基於時間及其他限制，要求所有人民直接參與每項公共決策有點不切實際，代議民主（或代議政制）也就應運而生。顧名思義，代議民主就是指人民透過自己選出的代表來制定公共政策，並由他們監察以至領導行政機關施政。事實上，今天的自由民主政體，基本上都是以代議政制主導。即使設有全民公決的國家，也只有在關鍵問題上（如修改憲法、罷免行政首長、重大國家政策）才會實行直接民主。
那麼，怎樣的代議政制才算符合民主的理念？在此，我們或可借用民主理論大師 Robert Dahl 的分析。4 Dahl 指出，下面六項都是代議民主必需的：
1. 民選代表（elected representatives）：這是不可或缺的，因為這是代議民主制中人民參與政治、控制議程（agenda control）的最重要途徑，實踐掌權者向選民問責（accountable）的理念，也就是「代議民主之所以民主」的依據。
2. 自由、公平及定期的選舉（free, fair and periodic elections）：只有自由公平的選舉才可體現政治平等的原則。為了讓人民可以有效控制議程，並撤換不稱職的代表，選舉必須定期進行。
3. 3. 表達意見的自由（freedom of expression）。
4. 4. 結社自由（associational autonomy）：包括組織政黨的自由。結社自由和言論自由都是民主本身就蘊含的基本權利。缺乏了這兩種自由，人民根本不能有效參與政治。
5. 5. 多樣化的資訊渠道（alternative sources to information）：人民要擁有充分資訊，才可以作出真正的決定（包括選擇代表），因此資訊或新聞渠道絕不可讓官方壟斷。
6. 6. 廣納性的公民身份（inclusive citizenship）：這是說社會上所有人（或至少是所有成年人）都應該擁有政治權利，包括投票權（franchise）。如果社會上一些群體（如少數族裔、女性、窮人）被排斥於政治過程之外，那麼再頻密的選舉也不算是民主的，因為這違反了「全體人民參與」的要求。

套用 Dahl 另一本名著的說法，以上六項可以再簡化為兩點：參與（participation）及競爭（contestation）。5 代議民主政體必須賦予人民充分、平等的政治參與（包括投票權），而這意味選舉不但要過程公平，還要有足夠的競爭性。何謂「足夠」的競爭性呢？學界對此有不同見解，但底線是不可對候選人資格作出不合理限制。舉例說，要求參選者先有一定數目的選民提名才能成為候選人，這個限制可以是合理的，不少民主國家也有類似的安排。但如果要參選者先經過一個委員會審核、提名、投票才能成為候選人，而這個委員會本身又不是普選產生的，那麼這樣的「選舉」便極可能由掌權者操控，缺乏有意義的競爭，不能賦予人民充分的政治參與，因此是不民主的。6
讀者可能會問：除了直接民主及代議民主之外，民主還可能有其他模式嗎？近年來，一些政治學者提出了第三種可能性，這就是所謂「審議式民主」（deliberative democracy）。簡單來說，審議式民主借用了普通法系（如香港）中陪審團（jury）的模式：先從全國人口中隨機抽出若干成年公民為「審議員」，再安排他們集中一起（如數天），審議某特定公共議題（如「同性婚姻應否合法化？」）。主辦機構角色中立，只負責向參與的審議員提供所需的資料及其他後勤支援。審議的過程中，理性討論是最重要的，最後的投票結果反而是其次，只作社會大眾參考之用。故此，審議式民主的特色是，在考慮到直接民主的實際困難之餘，盡量增加一般人民參與政治的機會及深度。

相對於直接民主和代議民主，審議式民主是比較新鮮的概念，有關討論仍多留在理論的層面，在實踐上則處於試驗階段。「佔領中環」運動醞釀期間的「商討日」（D-day）可能是大家比較熟悉的例子，但其實香港電台近年舉辦的「慎思民調」及「眾言堂」更加貼近審議式民主的本來設計。7 無可否認，審議式民主強調理性思考討論，相比單單投票有其獨特吸引之處。然而，審議式民主並不可能完全取代直接民主或代議民主：審議式民主的參與者只是隨機抽樣出來的代表，並沒有人民投票授權，因此不能代表全體人民作出公共決策，否則便違反了「人人平等參與」的民主精神。這也是審議員和法庭上的陪審團之間最重要的分別。

總結

民主可定義為一種建基於政治平等的集體決策模式，在這模式下，每一位公民都有平等參與制訂公共政策的權利。

由於「民眾參與」是民主必不可少的部分，因此「民本政治」或「諮詢政治」不能算是民主。

民主是一種程序，其本身只預設了某些政治權利（如人身自由、言論自由和集會自由）。除此之外，民主並不包含其他價值，如經濟平等、理性、容忍，或一般的人權與自由，儘管這些價值在實際上可能對民主有利。
「政治平等」並非人類唯一追求的價值。由於民主本身並不包含其他價值，它也就有機會跟其他價值衝突，故民主有可能要跟其他社會目標妥協。

代議民主制是當今實踐民主的主要方式。其重點是普遍而平等的投票權，以及公平、有充分競爭的選舉。

本章對民主的理解是狹義的，僅視民主為一種程序。並非所有人都會同意這種看法，但程序式的民主觀（procedural view of democracy）至少有兩個優點。首先，將人權、自由、公義等概念排除出「民主」之外，可以幫助我們分析民主制度本身的各種優點和缺點。其次，概念定義得越窄，其傳遞的資訊也就越準確。試想想，如果我們把所有價值，如人權、自由、公義、團結等，都加諸民主身上的話，「民主」本身其實已經成為一個無所不包、但內容空洞的名詞了。