正視中國崛起：台灣外交新戰略

本書特色
§ 資深外交官酆邰，國際關係博士出身，理論與實務兼具，透澈分析中台美三方關係 §
§ 外交特考等國家考試「國際關係」一科必備教科書 §

書籍簡介
台灣需要一個和平穩定的台海環境，才能在國際社會逆境求生。二○一六年新政府上台執政，惟台灣的國際處境依然困難，兩岸關係的不確定性持續升高，內部政黨的內耗鬥爭亦無法平息。面對中國已然崛起的事實，以及台灣總體經濟不穩定、全球區域整合的被邊緣化、國際恐怖攻擊與全球暖化的環境議題等，台灣要如何在艱險的環境下走出踏實外交之路？
實務經驗豐富的資深外交官、國際關係博士酆邰，以其獨特視角從政治、國際關係、公共行政等多面向切入，研析台灣要如何突破重重逆境。

本書從台灣在全球化浪潮的衝擊下，有何內外挑戰切入，以SWOT分析法探討台灣的政府競爭力與公共政策有何優缺點、機會與威脅；剖解台灣外交現況與中國對台政策；細究台灣法律地位問題、南海問題；分析台灣加入TPP（跨太平洋夥伴關係協定）所面臨的挑戰。讓讀者透過本書，更瞭解台灣在中國強大政經壓力下的國際處境。

酆邰

國立台灣大學政治學碩士，美國哈佛大學甘迺迪政府學院公共行政學碩士，佛萊契爾法律暨外交學院國際關係博士。曾任外交部亞西司副司長、代理司長、駐南非德班總領事、駐約翰尼斯堡總領事、駐新加坡副代表、駐安哥拉代表、駐吐瓦魯特命全權大使。擔任過哈佛大學國際事務研究中心訪問學人、史丹佛大學訪問學人、華府布魯金斯(Brookings)研究院訪問學人。並曾任教於淡江大學國際事務與戰略研究所兼任副教授、銘傳大學國際事務研究所兼任副教授。
著有《正視中國崛起──台灣外交新戰略》、《台灣法律地位問題的研究》、《中美共同防禦條約之研究》、《台灣經驗對南非之啟示》與《台灣外交之願景及其所面臨之挑戰》等著作。

【第一章 當前台灣在國際社會所面臨之處境及其內外諸挑戰】

【第二章 從 SWOT 分析法審視台灣在全球所扮演之角色】
　第一節 台灣之競爭優勢
　第二節 全球競爭所面臨之困難
　第三節 台灣之機會所在
　第四節 台灣當前之威脅

【第三章 台灣外交現況與中國對台之策略】
　第一節 當前台灣外交政策及其工作現況
　第二節 中國對台之政策與策略
　第三節 台灣外交所面臨之困難

【第四章 開啟台灣踏實外交之鑰
　第一節 情報蒐集與研析
　第二節 談判技巧與邏輯
　第三節 決策分析與判斷
　第四節 危機處理與評估

【第五章 目前台灣外交亟於解決之問題】
　第一節 台灣法律地位未定論之問題
　第二節 南海問題之癥結
　第三節 台灣加入「跨太平洋夥伴關係協定」（TPP）所面臨之挑戰與前瞻

【第六章台灣踏實外交未來發展因應之道】

參考書目

【台灣在南海問題所面臨之問題】
1. 我政府多年來缺乏一套針對國際社會有關我國對於南海諸島主張清楚且有利之論述，以致歐美國家欠缺瞭解，對於我維護南海利益似屬不利，尤其當前南海周邊聲索國步步進逼之情況下，我應加強釐清我政府於1947 年所提出「十一段線」與中國所提之「九段線」彼此迥異，而且台灣與中國在南海主權主張方面尚無合作之空間，並廣泛週知國際社會。

2. 囿於國際情勢限制，加諸南海各聲索國與我國均無外交關係，他們當不會對上述馬前總統2015 年5 月26 日所提出之「南海和平倡議」與2016 年1 月所提出之「南海和平倡議路徑圖」會有任何積極回應，事實上臺灣迄今尚未取得南海主權聲索國之法理（de jure）地位，目前充其量僅為事實上之聲索國（de facto claimant），因此臺灣一直無法正式參與東協有關南海行為準則會議之談判。

3. 2015 年5 月22 日中國時報曾刊登民進黨對美國表示俟執政後，或將考慮放棄南海主權，該報導並稱美國基於本身利益透過智庫，誘使台灣退縮南海主張，台灣若干學者諸如高聖惕教授與王冠雄教授則投書中國時報指出，民進黨若放棄南海主張所造成之傷害包括：（1）放棄我目前未佔領之南海島嶼主張，（2）放棄這些領土周圍之海域主權與管轄權，及（3）放棄U 行線作為「固有疆域界線」之主張。惟2015年5 月26 日民進黨主席蔡英文表示，對於南海主權民進黨一向主張以和平手段處理，絕不可能放棄太平島之主權，亦無法接受任何挑釁行為，然而民進黨之台灣智庫副執行長賴怡忠2015 年5 月27 日表示，政府所主張之U 型線與中國一致，該論點非但與國際海洋法衝突且不符合美國所關切之自由航行主張，因此他力主台灣之立場需與美國一致，然而美國政府究竟對台灣擁有南海主權之主張如何？吾人尚乏確切證據足以確認，惟有美國若干學者之論點似可推敲，例如2015 年7 月24 日美國聯邦眾議院外交委員會亞太小組曾就「美國在南海之安全角色」為題進行討論，美國智庫「戰略暨國際級研究中心」學者拉普胡珀作證時指出，美國官員曾敦促台灣釐清十一段線這個不透明之主張，惟遭台灣所拒絕。

4. 1982 年聯合國海洋法公約僅規範海域線，並要求對海域之主張須沿自陸地（land features），未承認歷史性權力為主張專屬經濟區域或延長中國礁層之依據，並未對有關島嶼主權有所規定，因此該公約似難以解決南海主權糾紛之主要依據。

5. 東協於1994 年宣布，在南海問題上「今後對外將以集體名義而不以雙邊名義接受談判」，因此在南海問題因應之道台灣僅能謀求多邊框架下之解決方案。

6. 美國基於本身國家利益，避免與中國直接發生衝突，美國清楚表示不為聲索國之主權議題背書，盼各方以和平方法處理，美國一再表明不會採取立場或政策主張，因此美國似難確保南海之航行自由與相關小國之權益，惟美國卻認為中國所聲稱「九段線」之主張未能完全符合「聯合國海洋公約」之規範，為區域增添許多不確定性。美國國防部長赫格爾（Chuck Hagel）曾於2014 年5 月30 日在香格里拉對話會議中表示中國在南海係採單邊主權聲索行動破壞穩定，重申美方對相關主權主張不持立場，惟堅決反對任何國家使用威嚇、強制或威脅使用武力進行相關領土主張，反對任何國家以任何方式限制飛航或海上航行自由，不論涉及軍事或民間船隻，抑或牽涉大國或小國，若國際秩序基本原則受到挑戰時，美國不會坐視不管。2015 年8 月5 日美國國務卿柯瑞與中國外長王毅曾就南海問題舉行會談，王毅向美方送出強烈訊息，強調與南海領土主權無關之國家諸如美國，應讓中國與其他主權聲索國自行解決該爭端。

7. 關於臺海兩岸今後是否在南海問題有合作之可能性，雖然維護南海權益係雙方共同立場與利益，惟其關鍵仍在於中國仍堅持其「一個中國」之原則，不予臺灣官方地位與對等權力，致令臺灣難以與中國採取面對面對等談判與合作關係。此外，台灣外交部2016 年4 月4 日表示，中華民國政府向來採獨立自主之外交政策，並曾多次重申不在海域議題與中國聯手，此一立場迄今未改變。

8. 中國初曾於2013 年底在東海劃設防空識別區外，2015 年初復在發行新護照上印有包括南海之中國領土地圖，益加顯示中國企圖強化其南海之主張，同時根據美國國防部2015 年5 月之「中國軍力報告」顯示中國正採取漸進方式（salami-slicing）在南海七個島礁填海造陸旨在修建3,000公尺機場跑道設施與軍用港口，截至2015 年6 月底為止，中國在南海填海造陸面積廣達2,000 英畝，其最終目的乃建設具軍事用途之港口以及空中預警雷達、機場、地對空飛彈、通訊與偵察系統，該舉措令周邊國家高度警惕。2015年5 月16 日美國國務卿凱瑞訪問北京時，曾與中國外長王毅舉行會談，凱瑞希望中國克制近期在南海填海造礁之爭議行為，惟遭到王毅之回絕，他聲稱中國在維護國家主權與領土完整之意志「堅如磐石」，警告美國不要誤判情勢。中國在南海議題採取之強硬立場並拒絕菲律賓訴諸國際仲裁之作法著實令人憂心。

9. 就南海議題而言，領海與專屬經濟海域不僅可從海岸基線算起，亦可自島嶼延伸，此必增加解決未來相關國家主張之複雜性。

10. 菲律賓政府就南海爭議問題已於2013 年交由海牙之聯合國常設仲裁法庭進行仲裁，事實上該仲裁案係美國暗助菲律賓所導演之一場大戲，其旨在基於美國戰略利益充分享有全面公海自由航行權，雖然中國於2014 年拒絕接受參與仲裁案，該法庭業於2015 年7 月受理該仲裁案，並業於2016年7 月12 日公布仲裁結果，不但稱中國九段線主張之歷史權利無法律依據，台灣所擁有之太平島係法律上之礁岩（rock）而非屬島嶼，不能擁有專屬經濟海域或大陸棚。該仲裁結果影響我南海U 型線主權主張之認定，2015 年7月13 日該仲裁庭已結束對本案是否享有管轄權之初步聽審，台灣原擬派小型代表團以觀察員身分參加海牙仲裁庭之聽審，惟該申請卻被拒絕，反而非爭端當事國之印尼、泰國與日本卻被允許參加，且本案之第三方越南與馬來西亞均被獲准以觀察員身分參加，台灣之處境誠情何以堪？2015 年11 月國際仲裁庭之第二階段口頭辯論中，菲律賓主張太平島係「岩礁」而非「島嶼」，試圖藉以影響我權益，馬前總統2016 年3 月23 日曾召開中外記者會，對於菲律賓之說法，批評菲方非常荒謬、隱瞞真相、誤導仲裁員乃係不誠實作法。

【南海爭議未來發展之前瞻】
1. 目前全球每年約有5 兆美元海運貿易通過南海水域，南海主權爭端涉及高度之海洋法問題，近年來南海緊張情勢日益緊張，該爭議國際化不斷升高，尤其中國近期內在南海填海造陸建軍，其速度與規模均前所未見，殊令東南亞相關國家深感不安，並提高中國與美國以及日本間之對峙與緊張，南海新冷戰之格局業已顯現。

2. 中華民國係南海六個聲索國之一，東協除應落實「南海各方行為宣言」（DOC）以及加速促成「南海行為準則」（COC）外，東協各相關國家今後務應找出機制讓台灣參與方為正途。

3. 我國在南海問題上不應長期保持沉默或低調，務應將此一議題置於「核心利益」之層次，早日針對新情勢制定出一個整體之南海政策，同時亦應及時加強我在太平島之嚇阻力量，蓋因南海係兵家必爭之地，若無強勁軍事實力做後盾一切均屬枉然。然而鑒於2015 年5 月29 日於新加坡舉行第14 屆之香格里拉亞洲安全對話會議，美國國防部長卡特呼籲南海諸國立刻且永遠停止在南海之填海造陸工程，表面上該要求係在針對中國，不過對台灣目前與未來在太平島之防務部署或亦會產生相當程度之制約作用，台灣在南海處境將日益艱難。

4. 基於國際法「條約不予第三國權利義務」之原則，政府似應不斷對外強調凡未經我政府參與協商之任何協議，我國一概不予承認。例如2016 年7 月12 日台灣外交部發表聲明對於荷蘭海牙國際仲裁法院之仲裁結果絕對不能接受。

5. 我政府對南海之一貫主張係堅持擁有南海諸島及其周圍海域之主權，並願持續籲請相關各方依據國際法之原則與精神和平解決爭端，惟台灣應積極爭取美國之支持，例如2015年9 月28 日美國國會參眾議院協商通過明年之「國防授權法案」，其中在南海倡議部分，授權美國與包括台灣等國家進行相關訓練交流合作，此對台灣應屬有利，我理應充分配合。

6. 鑒於南海相關聲索國迄未對馬前總統所提出「南海和平倡議」有所回應，台灣今後似可考慮兩岸在「九二共識」之基礎上，針對如何處理南海問題與中國進行某種程度之磋商與討論，俾利兩岸關係良性發展與穩定區域和平。

7. 第26 屆東協高峰會2015 年4 月24 日在馬來西亞吉隆坡舉行，曾對南海問題進行討論，菲律賓與越南均表示至盼東協能對中國填海造陸之舉措有所強硬作為，惟馬來西亞等國顧及本身經濟利益，最後僅在聲明中以不指名方式提及南海填海造陸（land reclamation）會造成不良影響，亦強調爭議應在東協機制下協商解決，此種作為似間接呼應中國之立場。

8. 美國史丹佛大學2015 年6 月8 日曾與馬前總統進行視訊會議，美國若干學者針對南海議題提出以下諸質疑殊值我國注意：台灣所提出南海和平倡議並未說明十一段線主張之合法性？台灣尚未依據國際海洋法公約劃定太平島之專屬經濟海域？今後台灣是否會與中國合作共同開發南海？中國迄仍對我南海和平倡議反應冷淡（cold response）？以及中國如果在南海空域設立航空識別區，台灣該如何回應？事實上中國外交部發言人華春塋2015 年5 月26 日在例行記者會對台灣之南海倡議，強調「兩岸中國人有義務共同維護國家領土主權與海洋權益」，惟我陸委會則表示我國對南海擁有主權，「兩岸沒有合作空間之立場」迄今並沒有改變。

9. 2009 年11 月30 日至12 月1 日國立政治大學國關中心與中國南海研究院曾假外交部外交領事人員講習所召開第七屆「海峽兩岸南海會議」學術研討會，會中中國南海研究院院長吳士存博士致詞提議設立「兩岸南海合作機制」並獲在場台灣學者之支持，鑒於南海問題涉及主權聲索國較多，且歷史問題與政治現實交織，導致南海問題較東海爭議更為複雜，然而維護南海主權係台海兩岸共同利益，台灣似可考慮從漁業合作與海上救援等層面進行合作，惟台灣外交部2015年7 月24 日重申台灣不會就南海問題與中國聯手，此一立場十分堅定且不會改變。

10. 日本國會眾議院2015 年7 月16 日通過新安保相關法案，允許日本自衛隊赴海外作戰，日本並表示今後會因應中國在南海地區製造緊張情勢，日本可能參與南海偵察任務，中國國防部長常萬全7 月16 日旋即警告日本切實汲取歷史教訓，尊重亞洲鄰國之關切，在軍事安全領域慎重行事，絕不要損害中國主權及安全利益。

11. 鑒於美國國防部長卡特曾於2016 年5 月定調中國與美國在南海之情勢形同「新冷戰」，中國已係「自我孤立之長城」（building a great wall of self-isolation）並揚言將在南海地區重新部署B-52 戰略轟炸機，今後倘美國持續挑戰中國在南海之主權，同時俟中國掌握南海之管控後，中國或將進一步公告「南海防空識別區」以利其南海主權之聲張與海洋支援之開發，是舉必將造成南海之不穩定，台灣對未來之發展情勢應格外注意。

12. 中華民國外交部2016 年5 月13 日發表聲明稱，台灣政府為捍衛太平道係島非礁，曾邀請菲律賓政府派人前往實地登島視察，惟菲方以口頭與書面方式予以拒絕，同時台灣亦歡迎荷蘭海牙常設仲裁庭5 位仲裁員赴太平島瞭解真相，台灣政府因而聲稱今後倘上述仲裁庭做出錯誤判斷損及中華民國南海主權與海域權利，對中華民國不具任何法律拘束力，台灣既不承認亦不接受。此外，2016 年7 月13日台灣總統府強調南海仲裁案對太平島之認定嚴重損及我海域權利，我方絕不接受，並主張判決對台灣不具法律效力，尤其該案審理過程中並未邀請台灣參與亦從未徵詢我方意見。外交部李大維部長同時表示，上述判決書以「中國台灣當局」（Taiwan Authority of China）不當稱呼我國，貶抑我作為主權國家之地位，太平島原不在菲律賓請求裁判的標的，仲裁庭卻自行擴權，我方完全無法接受。

13. 七國高峰會（G7）2016 年5 月26 日與27 日曾假日本伊勢志摩舉行，會後發表領袖宣言（Leader’s Declaration），該宣言針對南海問題特別暗指中國稱，各國領袖表示對南海局勢之關切，呼籲停止加劇緊張之單方面行動，確認通過仲裁等法律方式和平解決紛爭之重要性，惟中國對日本與七國高峰會之作法表示強烈不滿。

14. 2016 年6 月4 日日本「外交學者」曾刊載「中國在南海勝券在握？」一文預測，中國業已評估美國係一個逐漸衰落之強權，而且無法真正召集大多數國家組成一個「反中聯盟」，同時從歷史層面或戰略思維方面均可斷定美國無力與中國打一場持久戰，充其量美國僅能虛張聲勢聊備一格，因此長遠以觀中國在南海勝券在握，事實上美國雖不斷聲稱維護海洋國際法，惟美國迄今尚未簽署1982 年之「聯合國海洋公約」，因此美國似自損其立場。此外，川普就任美國總統候將推動其「新孤立主義」，不再積極介入全球事務，或將有助緩和美中兩國在南海之對峙，「亞洲再平衡」政策將成為歷史名詞。