基於系統支持的教育決策研究（簡體書）

基於證據的決策、精准決策、更多的主體參與決策，是國家現代化進程中教育決策的內在需求。教育決策支持系統對這些需求有著巨大的供給功能，正是在此意義上說，教育決策支持系統是一個寶藏。

本書圍繞教育決策支持系統對教育決策的支持這一核心問題展開論述，旨在豐富並深化對於“基於證據”的認識，並為教育決策研究者把握國情和轉變研究範式提供幫助與啟示。

李偉濤，教育學博士，上海市教育科學研究院普通教育研究所副所長，兼任上海市教育學會幼兒教育專業委員會副主任委員。
主要研究領域：教育決策、教育輿情分析。近年來先後主持完成全國教育科學規劃課題“基於證據的教育輿情分析研究”、上海市哲學社會科學規劃課題“基礎教育公共服務滿意度的實證研究”等。2012年專著《名校發展的現代轉型》由華東師範大學出版社出版。在《教育研究》、《教育發展研究》、《全球教育展望》等CSSCI期刊上發表學術論文。先後參與教育部哲學社會科學研究重大課題委託項目（教育政策研究）“教育現代化監測評價指標體系研究”，國家和上海市教育決策諮詢研究項目“《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》實施中期總體評估”、“國家教育事業發展十三五規劃研究”、“中國教育現代化2035研究”、“上海教育現代化發展2035研究”等。

教育決策支持系統不僅為基於證據的教育決策提供了實實在在的平臺，而且其研發與使用中觸及的許多深層次問題諸如為誰決策、誰來決策等等，將基於證據的教育決策研究思路從技術層面拓展到制度層面，並使得教育決策研究者對於中國國情的把握提出要求和挑戰。從此意義上說，基於系統支持的教育決策研究，重心和落腳點在於國家的教育決策。
本書圍繞教育決策支持系統對教育決策的支持這一核心問題展開論述，旨在豐富並深化對於“基於證據”的認識，並為教育決策研究者把握國情和轉變研究範式提供幫助與啟示。

導論 教育決策支持的需求與供給

決策支持系統（Decision Support System，簡稱DSS）的概念，提出於20世紀70年代，隨後在多領域得到積極發展。本研究重點論述的“決策支持系統”是我國教育部建設的“國家教育科學決策服務系統”，這是我國教育領域的一個決策支持系統。該系統2012年立項建設時的名稱為“國家教育決策支持統計服務系統”，2015年正式啟動實施時的名稱為“國家教育科學決策服務系統”。本研究中把這個系統統一簡稱為“教育決策支持系統”。這種簡化，除了出於簡化文字、方便閱讀的目的之外，也與國際上的用法保持了一致。
本研究探討基於系統支持的教育決策，是把教育決策支持系統置於需求-供給關係主導的實踐場景中進行考察分析。為此，必須回答： （1）我國教育決策面臨的挑戰是什麼，尤其是釋放出怎樣的決策支持需求？釋放的決策支持需求的主要特徵是什麼？（2）針對教育決策釋放的需求，已經有哪些支持方式，這些支持方式可以解決什麼？存在什麼局限性？（3）在上述背景下，本研究聚焦教育決策支持系統，應該做出怎樣的選擇定位，研究的思路與方法是什麼，以及本書在內容上如何呈現架構？
一、 教育決策面臨挑戰的變化及其釋放的支持需求： 整合的需求
一部人類教育發展的歷史，是面臨一次次重大轉型、做出教育決策的歷史。面對動態變化、紛繁複雜的世界，教育決策的環境正在發生深刻的變化，教育決策面臨著多方面的焦慮或者說挑戰，釋放出決策支持的需求，突出表現為： 一是教育優先發展對教育決策提出的超前性需求越發顯得明顯，而面對未知的世界，為教育決策提供系統而非分散的信息預測支持，成為不容回避的挑戰；二是面對教育發展的不平衡、利益群體的多元且訴求多樣化，教育決策“鎖定”解決什麼問題、服務什麼群體，需要站在國家公共教育的高度，統籌考慮不同地區、不同群體的教育利益，而不是把地區之間或群體之間的利益孤立、分割開來；三是教育決策主體間的協作需求增長，即隨著現代教育成為公共事業的特徵越發明顯，教育決策中的參與主體不再只是政府內部更不是部門內部，不同主體之間的協作需求增加且顯得至關重要，而這對於教育決策的程序設置提出了挑戰。
（一） 教育決策前瞻性與系統預測信息支持需求
教育是面向未來的事業，但教育事業的未來發展不是一個自然而然的過程，需要前瞻決策，發揮決策在教育發展中的導向作用。教育優先發展的邏輯基礎便在於此。教育內容的滯後性，並不影響教育的超前性特質存在，這主要是因為教育週期較長，而在長週期中社會發生的變化對人力資源不斷提出新的需求，教育發展直接關係未來的經濟社會發展。從世界範圍來看，教育超前規劃與決策正在成為一個重要趨勢。
前瞻決策的關鍵，是預測信息的支持。教育決策，是預測未來世界對教育需求以及基於需求的供給過程，是信息預測分析與應用的過程。在這一過程中，由於教育本質上是面向未來培養人的事業，而人的培養存在一個週期，人力資本提升需要時間積累
在國際上，衡量一個國家或地區的教育與人力資源發展水平的常用指標，比如人均受教育年限、主要勞動力人口教育水平，均屬￿時間累積性指標。
，因此，預見未來的信息收集、分析與應用，是各國政府教育決策的重要關注。經濟合作與發展組織的PISA學生素養測試之所以得到各國政府的高度關注，正是由於15歲學生的素養是一個國家或地區未來一個時期勞動力水平的重要預測。根據對過去一個時期我國經濟發展和教育發展在世界上的排位比較分析，我國教育優先發展的特徵明顯。但隨著我國教育發展達到一個新的高度，教育優先發展對教育決策提出了更為深刻的挑戰，並釋放出預測信息支持的需求。
但預測信息支持面臨著信息不確定性的問題。信息不確定性，一方面源於我們生活的世界充滿了不確定性，未來的發展更是具有不確定性，另一方面源於我們對世界的認知能力存在局限性。不容否認，未來發展的不確定性，增加了對人才需求的認識和預測的難度。可以預見和難以預見的風險因素在增加，方案備選的不確定性和難度也在增加。因此，預見未來成為一種挑戰。
教育前瞻決策提出的預測信息支持不是抽象的，而是具體的。這裡以教育資源配置的預測為例予以說明。我國城鎮化的快速發展給教育資源的動態配置帶來了挑戰。在我國，無論是一些地區存在沒有一個學生的學校，還是班額過大的城鎮學校大量存在，都是由於人口流動與學齡人口變化帶來挑戰，而應對卻不足所造成。沒有超前性的系統預測，教育資源的規劃、佈局與配置就容易犯致命的錯誤，造成部分貧困農村撤點並校，帶來不利影響
楊貴平.滋根參與貧困農村教育扶貧三十年回顧與前瞻［J］.中國農業大學學報（社會科學版）.2016(10).
。而實現超前、系統預測，面臨著極其複雜的現狀，如一位長期關注我國城鄉學校建設狀況的管理者的感慨：
本來學校的佈局應當依據生源的數量和保障就近入學的政策進行控制，但是現在我國正處在產業結構轉移的過程，人口就業變動比較大，隨遷學生就學地區不確定，給一些城鎮學校規劃佈局帶來很大困難。老城鎮、城市學校想再改擴建，找不到用地。在中部一個省調查的時候，一個縣第三小學還不是最好的小學，平均班額是108人，老師都是背著“小蜜蜂”
這裡的“小蜜蜂”，是指學校教師上課用的教學擴音器。
上課，看了以後直讓人掉眼淚。另外農村學校空得不得了，現在定義的小規模學校是100人以下，沒有學生的學校還有九千多所，也不敢撤，因為不知道學生哪天回來，一般的學校的學生就是五六個、七八個，還有的學校只有一兩個學生，所以這些學校的老師很難配置，導致農村的教師超編缺員。(GL4)
本研究基於統一整理和研究倫理的需要，對記錄與訪談過程中收集的資料採用了代號的方式。決策者用JC作為代號，公共管理者用GL作為代號，教育決策研究者用YJ作為代號，技術人員用JS作為代號。代號後面的數字1、2、3……表示不同的人員。

從影響因素的角度分析，城鄉教育資源配置受到的影響因素是多元的，因而使得信息預測支持充滿挑戰。經濟發展水平是影響教育資源配置的重要因素。這不僅體現在教育資源配置的水平標準上，而且體現在基礎教育資源配置的要素類型上。這可以從一組相關係數分析結果獲得證據。以義務教育階段小學教育資源配置水平為例，2010、2012、2014年全國各地區人均GDP與小學大班額比例、城鎮大班額比例呈負相關且是強相關關係，而與本科及以上學歷教師比例、校均外語教師和音樂教師以及信息技術教師比例、農村建網學校比例、城市建網學校比例均呈正相關關係，並具有強相關以上水平。
以小學大班額比例指標來看，上海儘管大大低於全國平均水平，但2004―2014十年間上海市的小學大班額比例的波動較大，這是因為受到戶籍人口入學高峰和外來進城務工人員隨遷子女快速增多的雙重影響。2010年小學在校生數比2008年增多了14萬，大班額比例比2008年翻了一倍多。而2014年儘管在校生數仍然保持在較高的規模水平，但大班額比例回落到了較低水平，這與“十二五”伊始上海教育行政部門在人口與學齡人口預測分析基礎上制定實施的《上海市區縣基礎教育“十二五”基本建設規劃》、《上海“城鄉基礎教育一體化建設工程”實施方案（2011―2015年）》等政策密不可分。根據對這些政策內容的分析，其核心是適應城鄉一體化發展需求，按常住人口配置教育資源，把隨遷子女全部納入城鄉教育佈局建設規劃，這是上海實施義務教育以來最重大的制度突破與政策安排。政策實施取得的顯著效果表明，教育資源配置水平的提升不僅依賴于經濟發展水平、公共教育財政保障，而且需要預測能力的同步提升。如果教育預測能力得不到提升，即使教育經費充足，也未必能夠提高教育資源配置水平，滿足常住人口平等接受良好義務教育的需求。
同樣，教育資源需求預測能力對於欠發達地區教育資源配置也具有重要意義。對於經濟發展水平低的地區，國家財政轉移支付制度保障了教育資源配置所需的資金，但這並不一定意味著這些地區教育資源配置水平的提高。在城鎮化水平快速提高的背景下，教育資源配置的精准性需要由準確前瞻把握城鄉之間人口流動帶來的影響來保障，教育資源配置要素的豐富性需要由科學統籌教育資金的使用領域來保障。如果缺乏調查研究基礎上的、預測分析科學決策、制度安排，簡單化地分配財政轉移資金，那麼教育資源配置依然會難以適應新型城鎮化背景下城鄉居民接受良好教育的需求。可見，經濟發展水平或者財政經費保障水平與教育資源配置水平要顯現出正比關係，離不開教育需求預測能力的提升。
上述案例的分析，揭示了面向未來的教育決策釋放出預測信息支持的需求，但要實現預測信息支持，必須系統應對三個難題： 一是預見未來中的信息不確定，除了信息未知之外，還包括信息不對稱、信息干擾等；二是教育決策信息不確定的成因，一方面在於人口分佈與經濟社會發展的變動，另一方面在於教育發展重心從外延發展轉向內涵發展，需要考慮更為多樣的變量和因素；三是教育決策的預測信息支持的背後是“一代人”的發展，並由此引發預測信息支持的動力與焦慮並存。預測信息支持的動力在於，人力資本理論改變了人們對教育的認識，教育決策的結果關乎“一代人”的培養；而支持的焦慮在於教育決策具有的遲效性註定了其往往會受到急功近利思想的負面影響。正如有學者指出的那樣，教育決策的遲效性，既是急功近利者的機會，也是高瞻遠矚者的機遇。
上述難題反映出系統預測信息支持的迫切性和重要性。只有系統性預測，才能為教育決策提供可靠性和有用性證據，為教育決策提供有力的支持。這就需要服務於教育決策的信息預測，不能就教育論教育，而需要把教育與經濟社會發展結合起來；不能靜態地看待教育發展，而需要把教育與人口變化以及未來人力資源需求結合起來。
（二） 教育決策針對性與利益訴求分析支持需求
在教育決策中，人們常常會追問，我們到底對“什麼”進行決策？這在實質上追問的是教育決策針對性的問題。確定清楚教育決策針對的對象，似乎並不具有挑戰性，但實則不然。政府決策過程實質上是一場選擇，而選擇的根本立場是國家立場。什麼是國家立場？無論是戴維·伊斯頓為代表的行為主義政治哲學理論所強調的政府回應民眾的需求，還是不斷發展的國家理論所強調的市民社會與國家的新型合作關係、關注人的發展權利，都把民眾置於重要的地位。對於民眾教育利益訴求的回應不是抽象的，而是具體的。我國作為一個大國，回應民眾需求有著獨特的內涵，並面臨著艱巨的挑戰。在學界，分權式改革得失視角對中國的大國發展道路研究（王永欽，2007）、有效政治與大國成長的反思研究（林尚立，2008）、比較歷史視野下的大國治理研究（黃傑，2012）等等，均是聚焦中國作為大國在發展道路上面臨的挑戰。
在大國的國情背景下，教育領域的決策面臨著深刻的挑戰。中國作為大國的“大”，包含人口與地理兩個相互交織的層面。教育決策中的挑戰，自然可以從這兩個相互交織的層面上進行考察。教育是一個國家有計劃地培養人的活動，全民素質提升是教育發展的核心指向。這是教育發展的本質規律，也是教育決策必須遵循的一個規律。這裡要考察的是，隨著時代發展，教育決策要做到遵循這一規律，正面臨著與以往不同的挑戰。
2012年，我國農村尤其是農村邊遠山區、少數民族地區、集中連片特困地區的學前教育發展水平仍然較為落後，大部分中西部地區不僅學前教育毛入園率不高，部分西部省份有44個縣（包括滇西邊境地區、燕山-太行山區、烏蒙山區的部分縣）低於20%，有91個縣低於30%。集中連片特困地區不僅學前教育普及水平較低，辦園條件與全國相比也存在很大差距，如生師比為26.6∶1，相比全國平均20.2∶1的配置水平明顯偏緊；集中連片特困地區獨立設置的幼兒園只有52.3%有衛生廁所，這一比例在農村僅為37.8%。而在高中教育階段，集中連片特困地區高中毛入學率低於10%的有22個縣（多集中在烏蒙山區和藏區），低於20%的有62個縣，低於30%的有115個縣。
上述數據描述了連片特困地區教育發展不平衡的狀況。從平均數來看，連片特困地區與全國平均水平存在差距。實施教育扶貧、確保2020年全面建成小康社會的重點地區正是中央政府關注的連片特困地區。從支持決策的角度來看，在為決策者提供平均數的同時，必須關注不同連片特困地區之間的差距並提供相關信息。亦即，教育扶貧的所謂“精准”在外延上不是抽象的，而需要具體到連片特困地區的縣、市。對於學前教育而言，教育扶貧的決策需要精准到縣，因此開展縣與縣之間的需求差異分析是非常必要的支持行動。而對於高中教育而言，教育扶貧的決策需要精准到地級市，地級市之間的需求差異分析是必要的支持。不過，這只是教育決策對象精准化的初級階段。
進一步提高教育決策的針對性，則需要聚焦至學校層面。比如生均圖書、飲用水、廁所不達標學校的分佈，是精准扶貧所需要的信息支持。有研究結論顯示，同樣的圖書配置在城市與農村學校，由於學生需求程度不同，配置的效益是不同的。對於農村尤其是偏遠地區的鄉村學校，生均圖書擁有量的提高對學校辦學具有明顯的促進效應，“存在顯著正向影響”
梁文豔,杜育紅.基於DEATobit模型的中國西部農村小學效率研究［J］.北京大學教育評論.2009（10）.
。這從一個側面印證了精准決策的必要性。一位長期關注貧困地區教育發展的公共管理者的話也印證了這一點：
對貧困地區來講，要讓貧困地區的學生接受現代的生活方式的教育。原來管基建工作的時候，一直宣傳一個觀點，我們一定要在貧困地區的學校裡面去建沖水式廁所，建這些良好的生活設施，必須讓學生們在學校裡面開始接受現代文明的教育，開始提高這些文明的素質。這樣的話當他們成為一個公民的時候，才能成為一個合格的社會公民。（GL2）
但教育決策的針對性提高，不只意味著在層級維度上精准到學校層面。實際上，除了層級維度之外，教育決策的針對性還需要考慮教育與經濟社會之間的橫向關聯性。比如，教育發展不是孤立於社會存在的，而是受家庭經濟社會背景的影響。教育扶貧中精准到“人”，在對象上不僅僅是精准到學生，還需要精准到學生的父母或其他監護人，這樣就將教育扶貧問題引申到社會情境，引申到密切相關的社會問題。這也是留守兒童教育問題離不開從家庭與社會角度進行分析並採取政策措施的原因所在。從家庭與社會角度分析，是由留守兒童教育問題的性質所決定的。留守兒童教育問題，是城鎮化快速發展背景下，農村勞動力大量流向城市造成的，因而不單單是一個教育問題，也是一個經濟產業問題、家庭與社會問題。教育部門只是問題解決的推動者之一，而不是唯一者。沒有縣域經濟發展，留守兒童教育問題難以從根本上緩解和解決。這也是有學者建議把農民工回鄉創業作為留守兒童數量控制的方法之一的原因。同時，社會人士提供關愛服務體系也有助於問題解決，但這也不能代替家庭的作用。留守兒童作為教育決策關注的不利人群，他們不只是在家庭經濟上處於不利情境，還包括家庭不穩定帶來的心理、安全感上的不利情境，是“各種不利結構的交織”。
歸納起來，上述分析揭示了我國作為一個大國，教育精准決策在區域與人口群體層面需要應對的兩個變化特徵：
一是教育決策對象精准程度的不斷提高，除了有賴於層級細分之外，還需要把教育問題與經濟社會發展情況關聯或匹配，只有這樣，才能在兩個或多個維度的交叉中精准分析人口群體的利益訴求、區域的教育發展訴求；
二是教育決策對象精准化的必要性，在於我國是一個人口與疆域雙重意義上的大國，並且經濟社會轉型發展對政府管理方式提出了轉變的必然要求，政府承擔著促進基本公共教育服務均等化與引導教育為經濟社會發展提供更好服務的雙重職責。政策決策的失誤所造成的利益受損的群體，比例不大但數量絕對不小。因此，合理決策對於社會穩定具有重要作用。
上述現象反映出了對教育決策對象精准化研究的重要性和迫切性。教育決策對象精准化的背後，是對決策過程中全面、全納視野與能力的考量，是對決策過程中多維度、多變量及其關係提出的支持要求。因此，按照多個維度與變量進行統籌考慮，整合相關利益訴求，將能夠為教育決策提供有力的支持。

目錄


導論 教育決策支持的需求與供給
一、 教育決策面臨挑戰的變化及其釋放的支持需求： 整合的需求
（一） 教育決策前瞻性與系統預測信息支持需求
（二） 教育決策針對性與利益訴求分析支持需求
（三） 教育決策主體間協作與程序支持需求
二、 現有的支持方式評析： 對整合需求的應對及其局限性
（一） 數據庫建設及其障礙
（二） 僅僅聽證會/民意調查就夠了嗎？
（三） 專家諮詢採納的背後
（四） 部門聯席會議/專門小組的協同困境
三、 必然的選擇： 教育決策支持系統的功能層面研究
（一） 敬畏教育決策的做出
（二） 提高支持的專業化
（三） 融入教育決策
四、 研究思路與本書架構
（一） 研究思路
（二） 研究方法
（三） 研究的創新之處
（四） 本書架構
第一章 教育決策與教育決策支持： 文獻回顧
一、 國外學者對教育決策支持的研究
（一） 關於教育決策合理性
（二） 關於教育決策支持方式
（三） 關於教育管理信息系統和決策支持系統研發
二、 國內學者對教育決策支持的研究
（一） 中國轉型發展道路上教育決策有效性與合法性關係
（二） 大國治理視角下教育決策的制度支持
（三） 利益主體多元化下的教育決策共識模式
（四） 反映民生民意的教育輿情分析
（五） 大數據集成的教育管理信息系統與決策支持系統建設研究
三、 總結與述評
第二章 教育決策支持系統的開發與應用新進展
一、 教育決策支持系統開發的特點
（一） 身份互補性
（二） 對話的現場
（三） 問題為導向
二、 教育決策支持系統的實物形態分析
（一） 兩次成型過程
（二） 功能模塊設計
三、 教育決策支持系統的關係形態分析
（一） 對數據庫的超越
（二） 多種聲音的場
（三） 程序制約機制
四、 教育決策支持系統開發與應用趨勢
（一） 從平臺支持到後臺支持
（二） 從中央系統到省級系統建設
（三） 從統計數據到公眾聲音
第三章 基於系統支持的教育決策： 理解與分析框架
一、 治理邏輯下的教育決策支持
（一） 傳統模式的反思
（二） 走向治理邏輯的必然性
（三） 治理邏輯的新特點
二、 本研究的分析框架
（一） 教育決策釋放的支持需求
（二） 教育決策支持系統的支持
（三） 好的教育決策的做出
（四） 教育決策支持的環境
三、 研究的主要問題
第四章 教育決策的證據支持： 證據與證據整合
一、 教育決策支持中證據整合的二次轉換
（一） 數據到證據的轉換
（二） 證據到證據採信的轉換
二、 教育決策支持系統在時間維度證據整合中的作用
（一） 決策情境不確定性的正視
（二） 在系統性預測與監測中的運用
（三） 對過去、現在與未來的聯結作用
三、 教育決策支持系統在空間維度證據整合中的作用
（一） 大國視角的審視
（二） 在系統性分解目標與定位中的運用
（三） 對教育與經濟社會的聯結作用
四、 教育決策支持系統證據整合對證據採信動力的影響
（一） 問題導向的證據整合對採信動力的影響
（二） 證據及時自我獲得對採信動力的影響
五、 本章小結
第五章 為誰支持： 教育決策中的利益分配與整合
一、 教育決策支持中的價值選擇
（一） 從事實判斷到價值判斷
（二） 從個體選擇到公共利益選擇
二、 教育決策支持系統在維護弱勢群體利益中的作用
（一） 指標解釋力困境的反思
（二） 人口遷移與公共品供給激勵
（三） 為公共利益說話的“計算器”
三、 教育決策支持系統在引導教育公共利益中的作用
（一） 公眾期望動態性與人力資本需求
（二） 在支持兩項規劃研究中的比較
（三） 深度對接規劃需求與規劃目標
四、 本章小結
第六章 誰來支持： 教育決策的多主體參與及程序制約
一、 教育決策支持中程序制約的實質
（一） 技術分析與決策程序相結合
（二） 以權利制約權力
二、 教育決策支持系統在多主體參與決策過程中的作用
（一） 現有互動方式的局限性
（二） 在現場決策中的運用
（三） 有效互動貫穿於商議之中
三、 教育決策支持系統在多部門決策協同中的作用
（一） 數據孤島的背後
（二） 在部門協同決策中的作用
（三） 制衡部門權力使用
四、 本章小結
第七章 研究結論、建議與展望
一、 研究結論
（一） 教育決策支持系統對教育決策的支持： 三位一體
（二） 數據與技術及其使用方式的再認識
（三） 人是實現有效支持的關鍵變量
二、 主要建議
（一） 圍繞整合作用的強化來推進教育決策支持系統的建設
（二） 依託教育決策支持系統打通決策研究各環節
（三） 在教育決策支持系統運用過程中促進教育治理現代化
三、 研究展望
（一） 本研究的局限性
（二） 未來研究的方向
主要參考文獻
附錄一 國家層面有關教育決策支持的相關政策
附錄二 國家教育科學決策服務系統截圖
附錄三 現場決策系統設計樣例影像
後記