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2025農業關鍵字
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商品簡介

作者簡介

目次

書摘/試閱

本書是日本經濟團體聯合會(經團聯)旗下的公共政策智庫――21世紀政策研究所主導的研究會「開創新型態農產業」的研究成果結晶。學者群將原本的報告的內容加以修正增補,再由講談社的現代新書系列出版成書。書中具體且翔實地探討了5年甚至10年後的日本農業樣貌。
長期仰賴農政單位、農協主導的日本農業,目前正逐漸脫胎換骨,農企業也陸續地在日本各地出現。研究會除了走訪日本國內各地實際發展「新型態農業」的農企業,實際走訪荷蘭及丹麥等農業出口大國,針對日本農業的未來,進行了多方的考察與評估。
本書最大的特色,在於作者群從農業政策及現行制度的觀點出發,勾勒出日本未來應邁向的「新型態農業」樣貌。
在少子高齡化趨勢急速深化之下,日本的經濟、社會都面臨了重大的變革,農業也不例外。日本國內飲食相關的市場需求前景看淡,農家因高齡化而無法再從事農務,農地則出現了廢耕地增加,或變更為住宅及太陽能發電用地的情況。這些現象,讓日本農業看似步步邁向夕陽產業,但其實它正一點一滴地在改變。
本書就以這些變革的萌芽為主軸,深入探討日本該如何茁壯成實力堅強的農業出口大國。
增田寬也的《地方消滅》裡描述:日本國內人口集中三大都市圈,其他地區高齡化、少子化加劇,預估2040年日本49.8%市區町村面臨滅絕。其中,日本農業區挑戰特別嚴峻,日本農業後繼無人。
臺灣「地方消滅」的速度也緊追日本。國家發展委員會推估,2025年臺灣人口達高峰後,成長曲線就會反轉下滑。人口外流、高齡化與少子化的浪潮,加上極端氣候帶來的高溫與旱澇,對臺灣農業、農村、農民會帶來嚴峻挑戰。
「2025年,是臺灣農業轉型關鍵時刻。」轉型成功,臺灣農村將有望像歐洲適宜人居;轉型失敗,可能步上落後國家處境,基礎建設崩壞,垃圾與廢棄物橫流。因此,每一步都得謹慎踏穩。
「社會5.0」概念,將發展物聯網、機器人、人工智慧、大數據……可解決高齡化、少子化、環境與能源等社會課題,農業亦如是。農業隨附在新科技身邊,將華麗變臉,成為全新型態的明星產業。

‧一群關心日本農業學者,針對日本農業經過多年現地採訪所發表的論文集結。是關切農業發展的第一手資料。

‧臺灣的主客觀因素都與日本相仿,近年來一樣也受到人口萎縮與國際自由貿易的衝擊,臺灣農業與日本一樣仍有機會。本書即在探究「機會在哪?」

‧「從心態到政策都要大刀闊斧地改變」,這是作者群的結論,日本經驗則是臺灣「已經發生的未來」。

‧本書也收錄專章來討論臺灣農業目前的困境,缺工、極端氣候、人口結構改變已經出現在臺灣。
本書是日本經濟團體聯合會(經團聯)旗下的公共政策智庫――21世紀政策研究所主導的研究會「開創新型態農產業」的研究成果結晶。學者群將原本的報告的內容加以修正增補,再由講談社的現代新書系列出版成書。書中具體且翔實地探討了5年甚至10年後的日本農業樣貌。
大泉一貫
1949年生,宮城大學榮譽教授、農業經營管理學者,著有《充滿希望的日本農業論》(希望の日本農業論)等書。
本間正義
1951年生,東京大學生命科學研究所教授、農業經濟學者,著有《現代日本農業的政策形成過程》(現代日本農業の政策過程)等。
森川博之
1965年生,東京大學尖端科技研究中心教授,資訊網絡專家。
山下一仁
1955年生,佳能全球策略研究所研究主幹,農業政策分析專家,著有《是誰摧毀了日本農業?》(日本の農業を破壊したのは誰か)等書。
八田達夫
1943年生,亞洲成長研究所所長,經濟同友會政策分析中心所長,經濟學者,著有《日本的農林水產業》(日本の農林水産業)等書。
青山浩子
農業媒體工作者,著有《打造強而有力的農業》(強い農業をつくる)等書。

日本法政大學日本文學碩士,現為專職日文翻譯。
擅長不動產、餐飲、長照、經營管理等領域之口、筆譯。
興趣是在日本渡假務農。
譯稿指教:ccfjp@hotmail.com

21世紀政策研究所
日本經濟團體聯合會(經團聯)旗下的公共政策智庫。
從現在起到2030年,在日本經營農業的農家(販賣型農家1、經營主體2)數量究竟會大減至何種水準?這兩張圖表,是我的研究室團隊所進行的模擬試算結果。在2015年時,原本還有約138萬戶的農家,僅10年後,也就是2025年時,就會縮減近半,降到72萬戶;而在15年後,也就是2030年時,農家數量將銳減至3成以下,也就是減少到僅剩40萬戶。
從事稻作的農家,銳減的速度更是驚人。目前,日本的農家約有69%是稻作農家,但到了2025年,原本約有95.2萬戶的稻作農家,將減少到37.7萬戶;2030年更只剩下10.7萬戶。單就數字上來看,現在的農家,屆時10戶中有9戶都會消失。
這些數值是以近年的農家戶數變遷為基礎,列出在統計上最有可能發生的數值,當然它們都只是預測值,實際的數字變化,應會介於圖表上所呈現的直線和曲線之間。我觀察農業就業人口數的變化、農業人口老化率和新進農民人數的比例,認為實際數字變化應會更趨近圖中的直線。
「農家減少7成,稻作農家減少9成」看到這樣的預測,很多人或許會對於日本農業的未來發展感到悲觀。然而,若再稍加仔細觀察「農家減少」的實際內涵,就可從中看出不同的趨勢變化。

大型農家漸增

我們依每一戶農家的農產品銷售金額,將農家分為「低於1,000萬日幣(小型)」、「1,000日幣~未達5,000萬日幣(中型)」、「5,000萬日幣以上(大型)」這3類,預估每一類的戶數,以及它們在農家總數中的占比。
5,000萬日幣以上的大型農家,其實多半已像企業組織,與其說是「農家」,稱它們為「經營主體」會來得更貼切。此外,我們又將小型農家分為「低於300萬日幣」和「300萬~1,000萬日幣」,發現小型農家有85%都低於300萬日幣(約合新台幣84萬3,000元)。
若將前面所提到的「農家戶數驟減」這項預測,套用到上述3種規模來看,就會呈現出一個很有意思的事實:小型農家從2015年的125萬戶,驟減到2030年的30萬戶;中型農家也從10萬9,000戶減少到7萬5,000戶;反之,大型農家(經營主體)則由1萬7,000戶增加到約2萬1,500戶,中型農家當中,銷售金額3,000~5,000萬,也就是接近大型等級的農家,預測戶數也將會增加。
換言之,所謂的農家戶數驟減,事實上減少的是小型、微型的農家,大型農家或經營主體,反而將逐漸增加。
接著,我們再將「小型」、「中型」、「大型」農家(經營主體)的農產品總銷售金額分別在整體銷售金額當中的占比,以圖表0-4來呈現。小型農家的總銷售金額占比,從2015年的26%下降到2030年的1.5%,減少的金額約達2兆2,000億日幣(約新台幣6,182億);另一方面,大型農家(經營主體)的總銷售金額則從41%上升到74%,若以目前的銷售額來換算,約相當於增加6兆5,000億日幣。屆時農家結構將出現轉變,因小型農家退出市場所造成的損失,用大型農家及經營主體增加的部分來彌補,還綽綽有餘。
日本國內這種「小型農家減少=部分農家大型化」的現象,究竟應該視為危機?還是讓日本農業脫胎換骨的良機呢?其實,這是一個相當重要的關鍵。

讓農業再度躋身成長產業

包括我個人在內,本書作者群的每一位成員,都站在支持後者的立場。更準確地說,我們認為:若能改善過時且弊病叢生的農業政策與制度,依循全球化時代的新趨勢,重新建構經營主體的商業模式,日本的農業必能復甦,並再度躋身成長產業之列。為了扶植日本成為農業出口大國,我們要翻土整地,建立符合自由貿易時代需求的制度;運用大數據與資通訊(ICT)等最新科技,構築新型態農產業的發展模式,提高農業生產力。為此,學者專家和媒體人從各自關注的領域出發,提供深入淺出的建言,探討農業究竟該從何著手、如何改變,並將內容集結成本書。
本書在結構安排上,第1章談「日本與國外(農業出口大國)的比較(日本缺乏的究竟是什麼)」,第2章分析「自由貿易為何是日本農業的良機」,第3章勾勒「科技改變農業的未來」,第4章論「為什麼日本的農業政策必須調整」,第5章探討「運用國家戰略特區,為日本農業掀起結構改革的遠景」等個別面向的議題,第6章再以「日本農業勢不可免的未來想像(食品鏈農業)」總結。在各章之間另設有專欄,聚焦觀察幾個率先導入嶄新農業型態的農業經營主體。
重要的是,今後總數不到10萬戶的「中型農家」和「大型農業經營主體」,會支撐起整個日本的農業發展。目前這兩者的農產品年營業額合計約為8兆8,000萬日幣,但它們所創造的商業模式,將可望在未來10、15年內,成長到9兆、10兆日幣的規模。

對「15公頃極限說」存疑

剛才我提到:「若能改善過時且弊病叢生的農業政策與制度,依循全球化時代的新趨勢,重新建構農家的商業模式,日本的農業必能復甦,並再度躋身成長產業之列。」關於這個論點,作者群也想先表明我們的立場。
如前所述,在現今的日本農村當中,銷售額介於5,000萬至1億日幣規模的農業經營主體正逐漸增加,極具商業概念的經營者也開始在全國各地嶄露頭角。以稻作規模而言,這些經營主體經營的耕地面積約為100公頃,年營收總計約為1億日幣。
離奇的是,在農業領域當中,其實直到最近都還普遍認為這種大型農業經營主體的出現,只不過是痴人說夢。
「再怎麼擴大生產規模,稻作能有成本撙節效果的上限就是10公頃,之後就算規模再大,成本都不會下降。因此,即使發揮再多創意巧思,在日本從事稻作經營最理想的規模,應該就是15~20公頃左右了。」
這是某位學者的論述。然而,不僅農業學者,連農政官員和農協1,也就是整個農業界都支持這一套堪稱為「15公頃極限說」的論調。
實際上,在農林水產省2辦理的稻穀生產費用統計調查當中,將耕地規模低於15公頃者分為7個等級,並仔細計算出了每個等級所需的生產成本;但15公頃以上者,全都歸類在「15公頃以上」這一個等級。即使日本農業的發展性,就潛藏在這些「15公頃以上」的農家,情況亦然。
在日本的農業界當中,還有很多類似這一套「15公頃極限說」的「通俗見解」,立論根據薄弱。例如「不論再怎麼努力,日本農業終究難與美國或澳洲匹敵」、「對於缺乏競爭力的日本農業而言,外銷根本就是一個不可能的選項」、「一旦取消關稅,日本的農業就會瓦解」、「一級產業終將走向凋零的命運」……
以往,農水省官員或農協不時都會抬出諸如此類的論述,以正當化他們所主張的「保護微型農家」這個名目。部分主張「15公頃極限說」的學者,立場偏向保護小農、維護兼業農家,甚至還有些學者是因為反對以推動自由貿易為宗旨的跨太平洋夥伴協定(Trans-Pacific Partnership, TPP),所以才主張這個論述,要用它來當作一項立論根據。
「守護微型農家」、「保護小農」等論調,乍聽之下似乎言之成理,然而,守護微型農家、保護小農等作為,是否真能促進日本農家與農業的成長,進而維護日本的國家利益?
本書要深入探討這個禁忌。

轉「守」為「攻」

日本農業的各項重大變革,正一點一滴地摧毀前面談到的這些通俗見解。
自2013年起,日本政府祭出「攻擊型農林水產業」施政方針,推動相關的農業政策。這項方針,是要讓農政從「保護農業」轉為「輔導農業躋身成長產業」,以期擴大外銷,並增加法人型態的農業經營。目前政府已著手推動幾項主要課題的因應措施,包括廢止生產調節、農協改革等,在政策執行上的確逐步向前邁進。而當初政府所訂定的關鍵績效指標(KPI)究竟有沒有可能達成呢?現階段看來還需要再加把勁。本書的作者群,或多或少都與「攻擊型農林水產業」的農業政策有些關聯。
過去那種以維持稻米價格、維護兼業農家為主軸的保護型農政,我稱之為「偏重稻作的農政」。對於長期在這個框架下從事農業的人來說,即使聽到「輔導農業躋身成長產業」、「成長型農業」的論述,恐怕也很難理解。在農村裡,那些呼應既往保護型農政的輿論,至今仍根深柢固,在推動新的農業政策之際,同時必須對抗這些農村輿論,有時甚至還會出現政治上的傾軋角力。
另一方面,本書後續要介紹的這些有別於傳統形象、具備商業概念的人才,在農業領域裡勢必會如雨後春筍般出現,進而成為農村社會的主流。在這樣的轉型過程中,學者錯估農業情勢變化,或甚至趕不上變化的情形,更會一如既往地層出不窮。以往學者認為對農家有益才推行的作法,到頭來反而拖累了農業的發展;昔日學者曾大聲撻伐的事項,到頭來才發現它們其實是對的……諸如此類的現象,仍會不時出現。
現今日本正處於農業大變革的起步階段。此刻,我們須以今後10年、15年內必將發生的事項為根據,來思考未來的農業,而不是再用過去的經驗,去預測農業的未來。
本書書名訂為《2025 農業關鍵字》,就是因為我們對農業懷抱著上述這樣的想法,同時也蘊含了我們對農業的期待。

2017年2月
21世紀政策研究所研究會「開創新型態農產業」
研究主幹 大泉一貫
1 邁向農業出口大國之道
日本究竟欠缺什麼?
國土狹小一樣能成為「農業大國」
農業國家的三種類型
「食」與「農」已是密不可分的融合產業
批發市場消失的荷蘭
從「容易種植」到「市場需要」
資訊化是運銷革命的必備條件
丹麥的市場導向農業
最佳品類策略
以「產業聚落」推動農業革命
資訊產業化的園藝
支持農業與食品產業發展的「知識樞紐」
阻礙日本農業發展的因素
邁向農業出口大國之道
與歐洲大相逕庭的日本農協
必須擴增大型農家的理由
法國透過離農政策推動結構改革
日本農業應先以何為目標?
2 自由貿易是良機
國產品與進口品至少還能分庭抗禮的理由
「川普衝擊」殺死了自由貿易?
日本的農業並不弱
國產米和進口米,價差其實並不如關稅數字
日本米的價格約為美國米的2倍
即使零關稅,還是有農家能與外國米抗衡
不必「插秧」的劃時代技術
用ICT來管理整合後的農地
符合日本人口味的小麥,有機會反敗為勝
足與世界抗衡的牛肉
養豬業也能自力救濟開創活路
酪農與乳製品面臨運銷模式重整
競爭力薄弱的甜味作物
確立「中級品牌」是農業起飛的關鍵
物力、人力、技術的整套外銷
將日本農業塑造成亞洲農業的典範
3 數位農業的時代
用大數據和雲端技術改變農業
數位農業的時代
運用數據提高生產力
運用ICT找出歉收原因
「健康與食物的關係」也更明確
築起預防糧食損失的防線
「農業共生型」智慧城市
化危機為商機
產官合作,公開所有數據
4 修正農業政策上的錯誤
日本農業必將成長
「日本農產品無法與全球競爭」的謊言
輸贏不是只看「規模」
日本的農地是優質沃土
日本農業保護政策上的重大謬誤
補貼政策的歷史脈絡
美國、歐盟廢除休耕政策的原因
日本也有「直接給付」制度
「高米價」政策究竟誰得利?
日本人飲食習慣的變化
生產者不喜加工和業務用農產品
業態一變,需求也跟著改變
從生產導向到市場導向
農業重大問題:農業與食品產業的關係疏遠
食品產業紛紛逃往海外
與紐西蘭合作,生乳外銷中國
5 在農業的岩層法規中開創新局
結構改革的關鍵在「國家戰略特區」
結構改革才是成長策略的基礎
日本農業結構改革的歷史脈絡
「岩層法規」為何不退場?
「中央主導」正是國家戰略特區的優勢
比「規制改革會議」時代更迅速
最早在特區鬆綁的法令
農業特區的開路先鋒是兩大都會圈
以「地方創生」為目標的特區來接棒
不向反對論調屈服,帶領農業躋身成長產業
6 日本農業將出現轉變
邁向新型態農業先進國家的發展進程
從「生產過剩→生產調節」轉為「生產過剩→出口外銷」
「新型態農產業」的9種類型
市場導向的機制與「食品鏈農業」
其實也有「先進的」產品導向農業
「食品鏈農業」的五種類型
蔬菜的契約耕作與供貨契約
稻米業界因業務用米供給量不足所產生的變化
稻米契作與食品鏈農業
福原農場的案例
營農銷售公司與食品鏈農業
「農商工」的合作型態
外食餐飲企業、食品加工業者跨足農業與6級產業化
仍在發展中的日本食品鏈農業
躋身成長產業,農業要從運銷改革開始
打造企業易於投入的農業環境
企業投入與農地持有
專欄|開啟嶄新農業 商務模式的先鋒
1 丹麥農業╱小小農業大國的祕密
2 金子牧場╱期以「健育牛」品牌進軍全球市場
3 inochio集團╱提供「新農業」建議方案的綜合輔導業
4 伊賀之里mokumoku手作農場╱農業主題樂園界之王
5 田中農場╱不仰賴補助款的稻作生產
6 內田農場╱「100%接單生產」的農業
PLUS|2025年,臺灣農業轉捩點
1 農業缺工主因?勞動人口減少才是隱憂
推動數位服務加乘農業
2 人口結構與膳食型態轉變影響糧食供需
調整農業生產結構,避免蔬果過剩並提升雜糧自給率
3 經驗法則遇見「忽冷忽熱」
氣候不可逆,提升農業調適力
4 模擬未來氣候,考驗農業韌性
實測作物產量變化,順應自然為調適策略
5 資源開發,轉為生態調節
導入生態系統服務,檢視永續資源庫存
6 今日農業如何順應極端氣候?
「作物溫度逆境模擬試驗平台」體驗危機,篩選抗逆種原
日本農業缺乏國際競爭力?

日本農業界一直有個既定的說法,認為「日本農業缺乏國際競爭力」。

「日本農產品無法與全球競爭」的謊言

包括農林水產省、農協、農林派議員、大學農學院等業界相關人士,多半都認同這種說法。他們的論調,是「美、澳等國的農業採取大規模種植,價格便宜。日本農業再怎麼比,都不是他們的對手。」
這些農業界人士積極強調「日本的農業很弱小」的觀念,向各界訴求高關稅等農業保護政策應予以延續。然而,在現今這個人口不斷減少的時代,一味地在日本國內市場裡故步自封,當然無法為農業開創任何新局。和這些人談日本農業在10年、20年後的遠景,也是枉然。
安倍政府在2013年時,針對農林水產品和食品的出口總額定出了政策目標:要將當時僅有5,000億日幣左右的規模,在2020年之前擴大到1兆日幣。然而,這些內容,與第一次安倍內閣在2007年所提出的目標如出一轍,而當時是宣稱要在2013年之前達到1兆日幣的目標。此外,2010年時,民主黨也曾訂立過相同的目標。
以往,農林水產省還不止是訂出了擴大外銷的目標,還以擴大外銷的名義,投入了龐大的預算與人力。令人遺憾的是,截至2013年為止,日本的農產品出口總額持續呈現不增反降的局面。其實原因很簡單。――因為現在日本的農產品缺乏「價格競爭力」。2014年的出口總額得以回升,是因為日幣走貶的影響;到了2016年時,日幣轉強,使得日本農產品又再次失去了外銷競爭力。
日本既往的農業政策,是對進口農產品課徵高關稅,以固守國內市場。然而,所謂的國內市場,未來將會因為高齡化和人口減少而逐漸萎縮。長此以往,日本農業就只能坐以待斃。若想扭轉這樣的命運,就必須仰賴出口,開拓海外市場。
日本農業究竟能否生存下去,端看它能否轉型為「可供外銷的農業」、「具國際競爭力的產業」。換言之,就是要從鎖國型產業,蛻變成開放型產業。

輸贏不是只看「規模」

追根究柢,這種「日本農業比美、澳的規模小,成本高,無法與全球競爭(所以要對進口品課徵高關稅來加以保護)」的主張,究竟是否合宜?
若以日本每一戶農家的農地面積為1,那麼歐盟的農家就是6,美國是75,澳洲則是1,309。這樣看來,日本的農地規模的確偏小。而農地規模愈大,營農成本就愈低,這也是不爭的事實。
然而,農業的競爭力,並不止取決於「規模」大小。若只以規模大小來論斷優劣,那麼美國的耕地面積規模,也僅是澳洲的1/18,根本無法相提並論。可是實際上,美國早已凌駕澳洲,成為世界最大的農產品出口國。
前述這種只看規模的論述,完全忽略了各國土壤肥沃程度與作物種類的差異。澳洲的農地面積共有4億公頃,是日本的90倍之多。然而,當中可栽種穀物及蔬菜等作物的面積,還不到5,000萬公頃。除此之外的貧瘠土地只能長草,而這樣的土地占了澳洲農地的9成。澳洲人在這裡放牧牛隻,飼養出脂肪含量較少的低級牛肉――「草飼牛」(Grass-Fed,吃草長大的牛),再外銷到美國,製成速食店的漢堡。
對此,美國祭出的策略,是在愛荷華州和伊利諾州等有「玉米帶」之稱的中西部農地上,用最肥沃的土壤栽種玉米和大豆,再以這些作物來當作家畜的飼料,飼養出油脂豐富的「穀飼牛」(Grain-Fad,吃穀物長大的牛),外銷到日本等國。目前美國牛肉的年產量約為1,200萬公噸,是澳洲的5倍。
在土壤肥沃度僅次於玉米帶的中部地區,也就是通稱「大平原」(Great Plains)、「草原」(Prairie)的農地上,美國人選擇種植小麥。澳洲不僅草地貧瘠,就連農地的肥沃度也很低。即使栽種小麥,澳洲的單位面積產量(單位產量)也只不過是英、法的1/4,歐盟平均值的1/3(日本的1/2)。

日本的農地是優質沃土

歐盟每戶農家的平均規模是美國的1/12,澳洲的1/218,完全無法與這兩國相提並論,但由於單位產量高,且政府提供直接給付(後述),因此目前得以外銷穀物到國際市場。
舉例而言,美國每戶農家的平均耕地面積是170公頃,而歐盟會員國當中名列前茅的農業國――法國,農家的平均耕地面積才僅53公頃,即使是巴黎盆地上的大型農家,耕地面積也只不過是100公頃左右。然而,法國非常致力於提升小麥的單位產量,目前已成功將單位產量提升到以往的6~7倍,是美國的2.3倍。法國農家的耕地面積雖小,但由於單位產量高,為法國農業創造出足與美國分庭抗禮的國際競爭力(圖表4-1)。
歐盟也出口稻米(歐盟的稻米關稅是「每公噸175歐元」,與日本的「每公斤341日幣」相比,僅為十幾分之一)。其中的生產大宗,是義大利和西班牙。這兩國農場的平均經營規模分別是8公頃和24公頃(皆為2010年統計數字),與北海道的水準相仿,但較日本政府所揭示的全國目標(20~30公頃)略低。
再看看日本。日本的農地當中,牧草地僅占13%,相較於其他國家,占比極低,成了一大特色。以臨近的幾個國家而言,澳洲的牧草地占農地的88%,中國為75%,土壤相對較肥沃的美國,牧草地也占了65%。而在日本,生產力高的水田就占了農地面積一半以上。
換言之,日本的農地面積的確比較狹小,但相對地,也有許多優質、肥沃的良田。

日本農業保護政策上的重大謬誤

本章開頭談到日本農業「無法與美國和澳洲競爭」的論點,其實是建立在「取消關稅」且「政府毫無對策」的前提之上。然而,很多人都不知道,美國或歐盟這些競爭對手,都是穿著「政府補助」這套盔甲,與全球各國競爭。
「生產者支持估計量」(Producer Support Estimate,簡稱PSE)是由經濟合作暨發展組織(OECD)所開發的一項指標,用來呈現各國政府對國內農業保護的程度多寡。
這項指標,是由「納稅人負擔」,以及用產量乘以國內外價差(國內價格與國際價格的差距)所算出來的「消費者負擔」所構成。前者是指仰賴政府財政負擔來支持農民所得的部分,後者則是由於消費者以較昂貴的國內價格支付給農民,而不是便宜的國際價格,致使所得移轉至農民之金額。政府給農民的補助愈多,或國內外價格的價差愈大,PSE的數值就愈高。
分析各國的PSE細項,可看到在烏拉圭回合談判的基期年,也就是1986~1988年期間,「消費者負擔」在PSE當中的占比,美國是37%,歐盟是86%,日本則是90%;到了2013年,美國已降為6%,歐盟是15%,日本則是78%。
換言之,過去20幾年來,美國和歐盟的農業保護政策,已從「價格支持」(仰賴消費者負擔,並對進口品課徵關稅,以支撐昂貴的國內價格),轉向政府財政「直接給付」(仰賴納稅人負擔,由政府發放補助給農民,以支撐農民收入),而日本卻仍以價格支持為主軸。目前由於日本農產品的國內價格遠高出國際價格,因此必須對進口農產品課徵高關稅。
日本農業界人士向來主張,日本一旦加入TPP,國外的低價農產品就會大量傾銷到日本,造成日本農業崩潰。在這裡,我們姑且就試著大膽地從問題的根本,來思考這個論點。
說穿了,政府想透過關稅(政府對進口到本國的貨品所課徵之稅捐)保護的,其實是國內偏高的農產品價格(=糧食價格)。換言之,為了讓農產品的國內價格得以維持在高於國際價格的水準,才需要設下關稅這道門檻。
舉例來說,日本國產小麥目前僅占國內小麥總消費量的14%,但政府為了讓國產小麥的價格維持在現行的高檔,便對占總消費量86%、比例上遙遙領先的外國小麥課徵關稅(正確來說,是由農林水產省課徵一筆「進口加價」)。這樣操作之後的結果,使得日本消費者被迫以昂貴的價格,購買麵包和義大利麵(圖表4-2)。
這種觀念,真的完全無法扭轉嗎?
與其用關稅來讓國內農產品價格維持在高檔水準(以保護國產品),不如透過政府財政,將國內農產品價格與國際價格之間的價差,以「直接給付」的方式彌補農家,同樣可以保護農業,還能讓消費者買到物美價廉的產品(因為消費者不需再負擔外國農產品的「消費者負擔」),是一大利多。
美國與歐盟都是由「政府提供補貼」給農民,藉以提供便宜的農產品給國內消費者,同時也保護農業。
如前所述,歐盟的平均農家規模是美國的1/12,澳洲的1/218,小到無法與這兩國相提並論,但生產力(單位產量)卻是澳洲的3倍之多,甚至還將小麥外銷。歐盟農業能有如此傲人的成績,政府直接給付的影響力舉足輕重。
話題再回到日本農業。日本的稻米保護政策,比小麥還要更分崩離析。
一般而言,若政府用國民所繳納的稅當財源,保護特定農業,就要讓國民可用便宜的價格,購買到該項貨品、服務,才符合常理。
然而,日本政府用「納稅人負擔」,付出了高達4,000億日幣的休耕補貼,限制稻米的供給,此外還拉抬了米糧價格,迫使民眾付出了高達6,000億日幣的「消費者負擔」。
日本稻米產業的市場規模約為2兆日幣。政府為了這個產業,不僅將總計高達1兆日幣的負擔強加在國民身上,結果竟還使日本的糧食安全保障受到威脅。實行這樣的政策,究竟根據何在?
在日本討論調高消費稅與否之際,許多政治人物以「造成低收入民眾購買昂貴食品的『累退效果』,將是一大問題」為由,堅持反對調升。也因為社會上這種強大的反對聲浪,日本政府才會定調未來在消費稅率由8%調升到10%時,將透過優惠稅率的方式,讓食品類的消費稅維持現況。
政府一方面在消費稅上提供減免,另一頭卻又透過關稅拉抬國內的食品價格。對政治人物而言,持續施行這種充滿「累退效果」的農業政策,似乎是符合國家利益之舉。若針對食品類實施優惠稅率,將造成稅收稽徵成本上升,那豈不是更應該先取消關稅,調降國內食品價格嗎?

補貼政策的歷史脈絡

這項「以政府財政來執行的補貼政策」,在我們預測日本農業的未來發展之際,是一個相當關鍵的重點,因此我想再多花一些篇幅來論述。
所謂的「補貼政策」,內容其實包羅萬象,而其中力道最強的,就是「糧食管理制度」(糧管制度)。這項制度被稱為是政府對米糧的「直接統制」,日本直到1995年廢止糧管制度前,長年都透過這種方式管控米、麥等農糧。
這項制度就是政府採行統制經濟的一項措施。與其說是干預市場,其實更該說是政府不承認市場的存在,簡而言之就是否定市場。米糧須透過「農民→農協→都道府縣聯合會→全農」這條政府所訂定的銷售管道流通,除此之外皆稱之為「黑市米」,會遭到政府取締裁罰。它否定了市場機制,甚或可說是在消滅市場,因此可想而知,會造成米糧市場的極度扭曲。
至於較溫和的干預方式,則是承認市場的存在,交易價格基本上也交由市場機制來決定。政府向農民保證農產品的收購價格(在此稱之為「保證價格」)會在一定水準之上,當市場價格低於該價位時,政府就會從市場上收購農產品,減少市場上的供給量,讓市場價格回升到保證價格的水準。這種作法被稱為是「間接統制」,日本在實施糧管制度之前的稻米政策,就是採取這樣的市場干預措施。迄今,日本在法律上,仍有對牛肉及乳製品等畜產品實行此類政策的相關規定。
全球最知名、且最典型的市場干預制度,就是歐盟在正式導入直接給付制度之前所施行的共同農業政策(目前在機制上仍留有市場干預機制)。
間接統制儘管不如直接統制激進,但既然是干預,就一定會造成市場機制的扭曲。因為不管市況如何,皆保證農民可以一定價格出售農產品,因此產量不斷攀升,超出原本在單純市場機制下所需求的產量,而消費量卻降低。在產量增加、消費量降低的情況下,當然就無可避免地發生了生產過剩的問題。
在過去日本所施行的糧管制度下,就算提高了生產者米價1,只要降低消費者米價,就能讓產量和消費量俱增,應該不致於出現生產過剩的問題才對。然而,以高價向農民收購稻米後,又以低價賣給消費者,會導致政府在財政上的負擔增加。日本為防範這個情況發生,便讓消費者米價與生產者米價連動,兩者同步調漲。到頭來,日本和歐盟的共同農業政策一樣,都出現了生產過剩的問題。
然而,日本在處理農產品生產過剩的手法,和歐盟截然不同。日本是啟動休耕政策,減少供給量,以控制政府的收購數量;歐盟則是維持保證價格,讓農民繼續生產,再運用外銷補助,將過剩的農產品低價傾銷到國際市場。
歐盟的這項政策,使得部分農產品的國際市場價格持續走貶,招來美國及澳洲等農產品出口大國的嚴厲譴責,是促成GATT啟動烏拉圭回合談判的一大主因。然而,就擴大及振興歐盟農業發展的角度而言,這項政策可說是相當成功,也幫助法國農業成就了「輝煌三十年」。反觀日本因為推動休耕政策,導制國內農業萎縮、體質弱化,兩者呈現鮮明的對比。
不論是直接統制或間接統制,諸如此類的價格問題,都是以政府介入干預的方式來拉高市場價格,所以會造成消費量減少。日本的稻米量一路下滑,很大一部分的原因,就是受到政府米糧價格政策的影響。

美國、歐盟廢除休耕政策的原因

對市場干預程度更低的作法,就是讓市場機制決定價格,再由政府動用國家財政,補貼保證價格與市場價格之間的價差給農民。這樣的方式,稱為「直接給付」或「差額給付」。
美國的農業保護政策,自1960年代起就已改採直接給付。當時是為了保障農民所得,同時也設定較低的市場價格,為國內消費者用供應便宜的農產品,並確保農業的國際競爭力。
近年來躍升為農產品出口國的巴西,政策上也從以往的歐盟型,調整為直接給付型。原因是在於農產品外銷他國的出口價格,固然是愈便宜愈有利,但將國內農產品價格維持在高檔水準,就政策面而言,實在稱不上是妥善之舉。
直接給付也並非全無可議之處。它的結構性問題在於:政府向農民保證的收購價格,比單憑市場機制所定出的價格高,因此產量當然就會上升,導致市場上的供給量增加,使得市價行情比交由市場機制決定時更低,加重政府的財政負擔。
為防範此類問題發生,美國自1990年起,曾調整給付機制,限定農民必須參與生產調節(休耕),才有資格領取直接給付,但這套休耕與直接給付連動的措施,已於1996年廢止;歐盟在1993年實施直接給付制時,亦將休耕列為領取給付的要件,但也在2008年廢除這項規定。
就降低政府財政負擔的觀點而言,當然樂見以休耕來降低生產。日本在1970年時決定實施休耕政策,也是為了減少政府財政負擔。然而,從開拓農產品國際市場的觀點來看,以休耕抑制生產並不是個好方法。美國和歐盟廢除休耕的政策背景當中,的確是有擴大農產品外銷國際市場的考量。迄今仍在實施休耕政策的主要國家,唯有只會一味考量國內市場情況的日本而已。
日本的稻米休耕面積,如今已增加到水田總面積的4成。歐盟自1992年起,推動了近20年的鼓勵休耕政策,目標才僅設定為總面積的10%。放眼全球,除了日本之外,應該找不到休耕規模如此龐大的國家了吧?
附帶一提,1993年烏拉圭回合談判時,日本與歐盟議定的稻米關稅化特別防衛措施,適用條件是「必須採取有效的生產限制措施」。當年我在農林水產省負責承辦談判事務,至今我仍會想起,那時歐盟代表團成員聽到我說「日本的休耕面積占水田總面積的3成(當時)」後,那一臉大感詫異的反應。
廢除休耕,提高農產品的產量,進而讓價格下跌之後,成本偏高的兼業農家便會退出市場。若政府只對主力農家進行直接給付,他們對農地的地租負擔能力就會提高,原本四散在兼業農家手中的零碎農地,也會往主力農家聚集,進而擴大他們的經營規模,生產成本便隨之下降。這些農家的獲利改善之後,付給兼業農家的農地租金也會跟著上漲。目前日本各都府縣的稻農平均獲利淨值為0或負值。因此農業交給獲利表現較佳的主力農家(耕作規模如達到20公頃,就能有1,400萬的淨利),他們再以農地租金的形式,將獲利分配給微型農家,才能讓地方整體都受惠。
我要再次強調,就算政府極盡所能,用高關稅保護日本農業,日本國內市場終將因為人口減少而逐漸萎縮。光是仰賴國內市場的消費,只會讓日本農業走向自然死亡的末路。然而,優質的日本農產品,若能調降價格,在全球市場上更具價格競爭力,日本農業就能向外開拓全球市場。如此一來,日本的農地就能獲得充分的運用,遏止農地減少,日本的糧食安全也能得到保障。而這不就是真正的國家利益嗎?
究竟日本的農政單位為什麼不仿效美國、歐盟,採行直接給付制度呢?其實這裡隱藏了一個很大的關鍵。

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