臺灣與民主的距離

1987年7月15日，蔣經國總統下令解除臺澎金馬地區三十八年的戒嚴、開放報禁，政府接著開放黨禁，全面改選國會與民選總統，臺灣順利完成政治民主化。
自由、民主是臺灣傲人的成就。從實施地方自治、解除戒嚴到總統直選，乃至於二次政黨輪替，臺灣民主不僅是新興民主國家的典範，更是臺灣人的驕傲。我們珍惜臺灣民主成就的同時，也希望藉由討論與思辨，呼籲大家關注最近幾年來臺灣民主的倒退現象，因為自由法治若無法捍衛，則臺灣民主與邪惡政治將沒有多少距離。凡是真正追求民主理想的人，都必須站出來遏阻各種危害民主的惡行，並以選票表達我們的意志，讓臺灣民主能重返正軌。
本書由各領域學者專家執筆，期望幫助讀者深切了解臺灣民主的可貴之處，以及目前臺灣與民主理想之間的距離。

作者簡介
馬英九（中華民國第12、13任總統、馬英九基金會董事長）
江宜樺（長風基金會董事長）
夏珍（《風傳媒》總主筆）
黃年（《聯合報》副董事長）
廖元豪（國立政治大學法學院副教授）
李念祖（東吳大學法學院兼任教授）
葉慶元（泰鼎法律事務所合夥律師）
蘇永欽（國立政治大學講座教授）
石世豪（國立東華大學法律學系教授）
劉義周（國立政治大學政治系名譽教授）
李復甸（中國文化大學法律研究所教授）
張永宏（輔仁大學法律系助理教授）
吳玉山（中央研究院院士）
施威全（倫敦大學伯貝克法律學校博士）
彭芸（國立政治大學傳播學院兼任教授）
陳淳文（國立臺灣大學政治系教授）

編者簡介
馬英九基金會
馬英九基金會以「為國家找出正確方向」為宗旨，搭建公共政策平臺，讓關心國家發展的人士，對於弱勢、青年、文化、能源、兩岸、外交等重要議題，能有一個研討與發聲的管道。
基金會透過政策研究、主題論壇、青年營隊等方式，匯聚各方智慧與能量，希望結合各個世代的想法與力量，擘劃出確切可行的政策路線，為「國家方向」重新定位，讓臺灣重返正道，走出困境。

長風基金會
長風文教基金會以「提升公民文化素養、協助青年連結國際」為宗旨，透過政策研究、專題演講、青年論壇、學生營隊、國際交流等活動，鼓勵社會大眾及青年學生共同探討臺灣未來發展的願景與策略，並以建立社群網絡、分享研究成果等方式，進一步發揮思想交流的功能。
基金會取名「長風」，意寓「乘長風破萬里浪」，靈感來自唐朝詩人李白的詩句：「長風破浪會有時，直掛雲帆濟滄海」。期待民間力量凝聚淬煉，形成沛然莫之能禦的長風，突破一切險阻。

導論（節錄）
臺灣民主的興衰 江宜樺（長風文教基金會董事長、國立中正大學特聘教授）
一、民主不是理所當然的制度
民主政治不是一個容易的課題，因為民主制度在人類歷史上從來不是一個理所當然的制度。
在歷史記載比較清楚的三千多年歷史裡，民主制度的出現及延續，最多不過三百多年。換言之，在人類曾經實行的各種政治制度中，民主既不是最早的制度，也不是唯一的制度，更不是經過最長時間考驗的制度。
有人認為民主雖然歷時不久，但應該是最好的政治制度，因為這種制度尊重人民的意志與選擇，反對權力的專斷與濫用，可以成為人類理想制度的歸宿。但也有人認為民主政治缺失仍多，常常做出不理性、不專業的決定，實在談不上有多完美。借用英國首相邱吉爾的名言來講，民主只是我們勉強可以接受的制度，但絕非最好的制度。
民主政治的歷史經驗的確有限，除了在古希臘時代曾經曇花一現之外，它是在兩、三百年前，才從西歐及北美開始萌芽，慢慢擴散到世界其他地方。我們仔細回顧人類採用民主政治的過程，就會發現不論就其建立、鞏固，或擴張而言，民主政治都是人類政治實驗的一個奇蹟。
民主的建立並不容易，因為人類在大部分時候，寧可相信一個開明的專制君主，把政治權力交給這個君主，也不願意把政治權力交給所有平民百姓，讓大家集體行使統治權。這種想法在古希臘哲學家柏拉圖的名著《理想國》裡，用「哲學家皇帝」的概念，把它表達出來。柏拉圖強烈反對當時雅典所實施的民主政體，一心期待有個文武兼備、智慧卓絕的哲學家能出來拯救眾生，讓國家獲得長治久安。
西方社會一直到近代初期，都仍然相信君主政治，而不是民主政治。在十八世紀的啟蒙運動時期，有不少國家採用「開明專制」做為他們理想的政治形態。大部分的思想家都認為庶民的智能不足以治理國家，如果讓所有民眾都擁有投票的權利，會釀成無法想像的政治災難。
西方固然相信君主政治，東方更是崇拜帝王、先知或法老。中國歷史上以「聖君賢相」為政治理想；印度歷經王朝、蘇丹與帝國的統治；古埃及王國長期信仰法老；阿拉伯帝國的統治者則是哈里發。在這片廣袤無垠的土地上，幾千年來民主都不是人們相信的制度。
一直到三百多年前，當英國議會開始嚴格限制君主的權力，當美國開國元勛開始設計一種主權在民的制度時，民主才在一種非常特殊的歷史情境下，被逐步建立起來。這種制度不依賴開明君主，而主張由所有老百姓以主權者的身分，共同決定攸關他們利益的公共事務，並且可以透過定期選舉，決定誰能擁有統治的正當性。這種相信人民治理能力的設計，在歷史上毫無疑問是少數例外。而民主就像在沙漠中突然綻放的鮮花一樣，是令人驚訝的奇蹟。
直到今天，當許多第三世界國家面臨民主或威權的選擇時，如果問自己一個問題：究竟是要趕快找到一群菁英，相信他們的知識、經驗與智慧，由他們來治理這個國家？還是要把統治權交給所有人民，相信他們都具有足夠的知識與判斷能力，讓他們行使投票權？答案往往仍然是前者而不是後者。
因此，民主的建立從來就不是理所當然的事情。在西方世界，它歷經了幾百年歷史的摸索；在大部分的東方國家，它仍然還沒有被實驗的機會。臺灣是相對幸運的，因為經過幾十年的努力與實驗，民主已經扎下基礎。現在大部分臺灣人都對民主習以為常，以為民主是與生俱來的制度，而實施民主彷彿也屬理所當然，但其實民主的建立非常不容易。
第二，民主的鞏固也不是容易的事情。從第一個民主國家開始出現，到今天全世界有一百多個民主國家，看起來好像一個國家只要開始舉行選舉，隨後就會一帆風順，其實完全不是這麼一回事。許多國家在轉型為民主之後，過不久又放棄民主，或被威權政體所取代。這是一個起起落落的過程，雖然加入民主陣營的國家愈來愈多，但其中有很多都不能算是穩固的民主國家。
根據學者的統計，全世界實施選舉制度的國家，占所有國家總數的百分之六十左右。但是一個國家有定期選舉，並不代表這個國家的民主政治已經上軌道。如果以比較嚴格的「自由主義民主」（liberal democracy）的標準來看，許多國家雖然有選舉，但是人權沒有保障、政黨沒有公平競爭、法治沒有貫徹、司法體系也沒有獨立，實際上並不是「自由民主」，而是「威權民主」。以這些標準來看，學者統計全世界真正合格的民主國家，到目前為止只有百分之四十左右。
換言之，在我們生活的時代中，民主仍然不是多數國家採用的制度。因為在民主政治逐漸擴展的過程裡，很多國家在施行民主一段時間之後，發現民主不能帶來經濟效益、社會穩定，或是由於威權勢力的趁機崛起，又紛紛放棄了民主。這種民主倒退的情形，在我們鄰近的東南亞國家，或在比較遙遠的拉丁美洲及非洲，都屢見不鮮。
已故的哈佛大學教授杭廷頓先生（Samuel P. Huntington）曾經寫過一本書，書名叫《第三波：二十世紀末的民主化浪潮》。他形容民主化的歷史就像一波又一波的浪潮，總共可以分成三個大波段。第一波民主化發生於美國革命與法國革命；第二波民主化發生於第二次世界大戰之後。最近的這一波民主化浪潮則是從一九七四年開始，隨著葡萄牙與西班牙獨裁政權的垮臺，擴散到許多歐、亞、非國家，甚至造成東歐共產體系的解體。第三波民主化是一個波瀾壯闊的歷史運動，比過去第一波、第二波民主化更為驚人。
可是最近史丹佛大學的戴雅門教授（Larry Diamond）提醒我們，第三波民主化已經出現退潮現象。到二○一六年為止，加入第三波民主化的國家有將近六十個，可是其中有二十九個新興民主國家，在不到幾年的時間裡，又放棄民主，倒退回威權專政政體，其陣亡率大約占了一半，令人無法樂觀。戴雅門教授想提醒的，就是民主政治雖然看起來不斷擴張，但是也隱藏著倒退的危機。民主化並不是「一旦建立，就高枕無憂」的工程，所以本文才會強調，民主的鞏固並不是容易的事情。
第三，就算民主鞏固了，但是民主的維護也不是容易的事情。我們剛剛講的例子，像葡萄牙、西班牙，或是像臺灣、南韓、菲律賓等新興民主國家，都是在一九七四年之後出現，屬於第三波民主化國家。她們的民主根基不夠穩固，也許容易出現倒退現象，但是對於已經存在幾十年、甚至幾百年以上的資深民主國家，例如美國、英國、法國、德國，我們又看到什麼現象呢？不幸的是，我們發現這些老牌民主國家一樣面臨民主倒退的問題。
美國自從選出川普總統後，憲政體制開始出現危機。因為川普總統行事風格不按常理，重大政策一意孤行，不僅造成府會之間衝突升高，也讓美國社會陷入嚴重分裂。他為了遂行自己的競選承諾，一再頒佈緊急命令，挑戰美國三權分立的傳統。
在英國，脫歐公投結果出爐之後，也同樣造成全國性的社會分裂及嚴重的朝野對立。首相梅伊由於無法順利達成脫歐協議被逼下臺，整個內閣必須再度改組，但新內閣仍然無法處理北愛爾蘭的邊境檢查問題。蘇格蘭揚言英國脫歐之後，他們也要脫離英國。許多英國人甚至因為對公投結果不滿，要求再舉辦一次公投，整個社會為此陷入混亂。
在德國、法國、義大利等歐洲國家，最近幾年因為沒有辦法妥善處理難民以及移民的問題，國家同樣陷入分裂危機。事實上，歐洲各國目前都出現了反歐盟、反移民的民粹主義政黨，並獲得相當多民眾的支持，考驗著民主政體因應危機的能力。
我們這個時代所看到的，並不是民主擴展的曙光，而是民主倒退的陰霾。無論是新興民主國家或資深民主國家，都因為民粹主義或威權復辟，而面臨民主崩壞的挑戰。
容我再度強調：民主的維持不是只有對那些剛民主化不久的國家，是一件困難的工作，即使對所謂的老牌民主國家而言，也不是一件理所當然的事情。這就回到本文一開始所強調的命題：民主從來就不是一個容易的課題。

序／臺灣民主，是進步？或退步？／（中華民國第12、13任總統、馬英九基金會董事長）
導論／臺灣民主的興衰／江宜樺（長風文教基金會董事長、國立中正大學紫荊講座教授）

三十三年夢，民主──向後‧打轉／夏珍

轉型正義與民主
轉型正義的真相與標尺──我們與正義的距離／黃年
異哉，所謂防衛性民主──動員戡亂時期的鄉愁／廖元豪
個案立法──臺灣與民主的距離的法治標尺／李念祖
轉型正義在臺灣─黨產會&促轉會／──「轉型正義」or「黨同伐異」？／葉慶元

獨立機關與民主
從獨立機關測度民主赤字／蘇永欽
維護通訊秩序、意見自由──監理獨立：隔開與惡的距離／石世豪
選舉的品質與臺灣民主／劉義周
打蟑螂的拖鞋──監察院／李復甸
解構司法民主化浪潮／張永宏

公民社會與民主
自由主義的危機──獨立機制的崩壞／吳玉山
被認同政治綁架的公民社會／施威全
民主社會的媒體／──臺灣媒體與善的距離愈遠、與惡的距離愈近？／彭芸
學術自由與民主／陳淳文

附錄／圓桌論壇

學術自由與民主　陳淳文（臺灣大學政治系暨公共事務研究所教授、中央研究院法律學研究所合聘研究員
前言
過去我們長期沉溺於「亞洲四小龍」的稱號，習於以自己的經濟發展成就為豪。其實中華民國迄今的民主法治發展成果，遠比經濟發展成就更為重要；因為要讓國家富起來不算特別難，現今亞洲各國大都也逐步走上富有之途。真正困難的是除了溫飽之外，還要能夠進一步建構民主法治社會。而民主法治價值與其理念的滋長、宣揚與實踐，就像所有的知識、價值與文明的生成與傳承一樣，都必須要以學術自由為前提。只有在不論是國家政治權力部門還是社會部門，二者都能對學術自由抱持尊重的態度，經濟與民主法治才有可能二者皆逐步發展起來。然而，企圖影響或甚至是抑制學術自由的力量始終存在，且此股力量的消長往往決定了國家社會整體的榮枯。

一、學術、文明與大學
學術研究活動是人類社會進步的動力，也是締造文明與促使文明演進的推手。沒有學術研究自由，知識無法滋長，文明無法演進。中古歐洲近千年的宗教控制在相當程度上阻礙了學術發展，例如因宗教因素禁止人體解剖而阻礙醫學進步，就是最好的例子。反之，在逐步解除宗教桎梏之後，歐洲開始蓬勃發展，以極快的速度推動文明演進，並主宰全球事務數百年，迄今不墜。歐美國家之所以能引領文明發展，正是因其能締造一個學術得以蓬勃發展的自由空間，使得這些國家能產生思想並擁有知識，進而擁有了宰制全球的力量。
除了自由的發展空間之外，學術研究還要有基本的經濟條件與社會條件為其前提。先就經濟條件而言，其實就是兩種經費：一是研究者自己生存所需之經費，一是研究工作所需之經費，也就是包括器材、設備與人力等各類經費。作為思想家，或是人文社會科學研究者，研究所需之經費相對較小；但若是科學家，往往研究所需之各類經費極為龐大，遠非個人所能承擔。包括大學在內的各類學術研究機構的設置，將學術研究從原本是「個人化」與「非制度化」的情境，轉變為「機構化」與「制度化」，此與科學研究所需之經費龐大密切相關。再就社會條件而言，思想的散播與知識的運用，需要存在公共論壇（精神與意見市場）與自由經濟市場（物質市場）等兩種市場。公共論壇作為思想散布與意見交流的精神平臺，讓分享、辯論、批判與對話成為可能。如此得以產生思想與知識，促進文明演進，讓人們得以更接近事實與真理。自由經濟市場則是一個開放的競爭環境，讓各類知識的運用得以在自由競爭市場上檢驗，市場的回饋既是研究者努力之報償，同時也能引導研究的更新與深化。
在另一方面，因為學術研究能產生知識，而取得與掌握知識就是掌握力量。若是能夠成立研究與教育機構，其既可掌控思想與知識，亦能聚集研究者與培訓菁英；此自然成為各方勢力所高度關注之事項。西方之「大學」正是在此背景下，先由宗教勢力所設立，希望透過神學研究統一天主教之思想與教義，並且透過教會所設置之學校傳遞教會的官方思想。歐洲中世紀大學之設置，往往需要取得羅馬教會之特許，同時也要得到大學所在國之國王的認可。國王認可的內容，就是承認大學在王國之內享有獨立自主的特殊地位，不受王權直接管理統治。在教會的羽翼下，大學不受世俗權力（即王權）所管轄，但其用於對抗王權的獨立自主地位，在一定程度上亦得以排除教會的干涉。
大學及與其類似之教學研究機構的存在，使得學術研究得以滋長與發展。大學一方面提供研究者之生存所需，另一方面也提供研究者之研究所需；更重要的是大學的獨立自主地位使大學自己成為一個公共論壇，讓各種思想與研究成果得以自由公開散布。換言之，具獨立自主地位之大學，同時得以滿足學術研究所需之經濟條件與社會條件，因而成為西方學術研究的核心，人才培養的重鎮。對於人類之知識與文明而言，大學的存在一方面得以負責「生產」（知識、思想與研發成果），同時也肩負「傳遞」（教學與發表）與「保存」（大學出版社、圖書館與博物館）的功能。

二、民主對抗學術與大學
歐洲中世紀所設立之大學，皆早於近代民族國家興起之前。其演進歷程乃是逐步排除教會勢力與國家勢力的干擾，以學術研究與教育為其存立基礎。所謂學術研究，包含追求真理、創造知識與散布思想。所謂教育，即是培養知識菁英，也就是要培養擁有知識，並且能獨立思考的理性批判者。然而不論學術研究還是教育，在本質上皆與民主原則相互牴觸。
民主最簡單的理解就是一種決策程序，在平等基礎上，以一人一票，票票等值的投票原則決定公共事務。民主考量的重點是「量」（票數），至於在「質」（人的思考與意見）的面向上，則假設人人平等，無智愚之別，故票票等值。然而學術研究與教育恰恰是僅考慮「質」的面向，因「質」之不同，亦即是優劣程度之差異，因而產生階層化與位階化。基於「質」的階層化，「同儕專業評價原則」才應是此二領域的運作原則。學術研究成果的評價與學生學習成果的評價，都必須以專業品質之優劣為其評價基準，與「量」完全無關。
然而隨著民主化在各個領域發展，學術與教育亦為民主化所籠罩。特別是在教會勢力式微之後，民主社會下的政治力（國家）與經濟力（企業資本家）紛紛搶進大學與類似之教研機構，以期掌握知識，進而掌握力量。國家與資本家在財務上挹注經費，但同時也透過經費分配與運用引導大學之運作，決定研究議程，乃至於主導知識與思想之發表與傳遞。然而政治力與經濟力基本上都是「量」的概念：前者是選票，後者是鈔票。任何政權的執政者都有想要掌握知識生產，控制知識分子，並想要透過教育來培養政權的效忠者；因而他們都有染指大學與其他教學研究機構的自然傾向。從控制設立，控制人事，控制招生，控制課程，控制經費，控制研究方向，乃至於控制內部行政等，不一而足。同樣的，企業財團透過捐款也想介入前述各領域；尤其希望大學之研究成果可以轉換成工業生產技術與商業運用，以為企業財團創造利潤。政治力與經濟力的夾殺，使得大學本該擁有的獨立自主空間日益萎縮。此外，民主化社會下的大學，必須敞開大門，迎接具平等地位之公民。大學的教育使命已經從培養具理性批判能力之社會菁英，質變成培養具專業生產能力的技術人員。大學開始接受為數龐大的學生，並以他們畢業後的就業考量作為大學教育的最主要目的。不僅國家與企業廠商成為大學的顧客，連學生也成為大學最主要的顧客。大學不僅必須回應其顧客之所需，甚且應以其顧客之意志為其意志；因為顧客永遠是對的。