中國議會百年史：誰代表誰？如何代表？

【主編簡介】

深町英夫

東京外國語大學博士（學術），日本．中央大學國際經營學部教授，並曾任北京大學歷史學系高級訪問學者、史丹福大學胡佛研究所客座研究員。研究領域為中國國民黨史。著有《쑨원 근대화 기로》、《教養身體的政治　中國國民黨的新生活運動》、《孫文　近代化の岐路》、《身体を躾ける政治　中国国民党の新生活運動》、《近代廣東的政黨・社會・國家　中國國民黨及其黨國體制的形成過程》、《近代中国における政党・社会・国家　中国国民党の形成過程》，合著有《重探抗戰史（一）　從抗日大戰略的形成到武漢會戰（1931-1938）》，編有《中国議会100年史　誰が誰を代表してきたのか》、《中国政治体制100年　何が求められてきたのか》，編譯有《孫文革命文集》等書。

【執筆者一覽】（依文章序）

深町英夫　（日本）中央大學國際經營學部
賀祥（Joshua Hill）　俄亥俄大學歷史系
王奇生　北京大學歷史系
金子肇　廣島大學大學院文學研究科
孫宏雲　（廣州）中山大學歷史系
中村元哉　東京大學大學院綜合文化研究科
汪朝光　中國社會科學院世界史研究所
杜崎群傑　（日本）中央大學經濟學部
水羽信男　廣島大學大學院總合科學研究科
張濟順　華東師範大學思勉人文高等研究院
中岡瑪莉　常磐大學總合政策學部
加茂具樹　慶應義塾大學總合政策學部
石塚迅　山梨大學生命環境學部
張玉萍　東京大學教養學部

〔翻譯者〕
班婷　廣島大學大學院教育研究科
徐亞文　廣島女學院大學國際教養學部
黃媚　筑波大學人文社會系

推薦序

潘光哲（中研院近史所研究員兼胡適紀念館主任）

十九世紀以降，「西力東漸」，對中國的影響，多重難盡；尤其是近現代西方的主流政治傳統─自由主義民主／共和政治體制及與其相適應／配套的政治觀念／文化／實踐（以下簡稱民主實踐）─竟也成為中國人（主要是菁英階層；以下不再詳為定義）倡議仿行，爾後更欲落實而不懈。復且，「民主」原先只是中性的辭彙，居然更被視為某種終極理想的判準價值，甚至帶有相當的道德涵義。在現實裡，我們給某人戴上「不民主」的帽子，就有相當的批判色彩；就如同英國的政治思想研究大家John Dunn的感慨：「民主理論成為了當前民族國家體系的道德世界語。」（Democratic theory is the moral Esperanto of the present nation-state system.）他表示，我們應該深入地從歷史的脈絡中思考：為什麼人們在理論上都自稱是「民主派」（democrats）？他更表示，即便這種自認為是「民主派」的認知，眾所共享，也沒有什麼好高興的，畢竟除非我們採用直接民主的方式參與一切政治事務，得以親自統治我們的國家，否則在政治層域裡，民主不過是我們根本不可能實現，而又從來不停止追求的一個名詞而已。

民主實踐的理想，懸鏡高臺，眾所仰望，同時也映射出不堪的一面。時至今日，今日臺灣／中國採行的政治體制，在形式上，固然和西方幾無二致；無論是誰，絕對都不敢／不能否定它。即便是內心深處意欲集權於己的，也得彆扭地藉由狀似民主的程序，包裹自己獨裁其實的行動。海峽兩岸的掌權者，不正都是採用憲政程序，好讓自己可以在最高的權力位置上獨柄終身，死而後已嗎？只就這等「憲政鬧劇」居然可以堂而皇之的上演來說，大概沒有多少人能同意，臺灣／中國的民主實踐，可以和西方並駕齊驅，相提並論。

尤可懼者，讓民主實踐得以維繫、運作的許多基本原理／原則，往往以「扭曲」了的「自以為是」的觀念／語彙而被取代，甚或持續發酵，普遍流行。外貌和精神上，既留著辮子也穿著西裝的人，所在多有，左支右絀，窘境無窮。臺灣／中國嚷著要走進民主大道，追求共和政府，卻沉戀於特定政治勢力打造建構的迷思世界，不要說就像能夠／敢於打破「天圓地方」古老觀念的水手哥倫布一樣，可以「發現」新大陸了，即使是藉以用來知曉自己落腳所在的舊大陸上辨別方位的地圖，都畫不出來。當然，能夠打破「天圓地方」古老觀念的水手哥倫布，自以為找到前往東方的新通路，卻沒想到自己的名字竟被記在「發現」新大陸的功勞簿上。哥倫布固然有自己的觀念盲點；頒贈功勳獎章給他的後世之人，又何嘗不是如此？前一階段已經蘊釀積累的觀點，並不會因為下一階段得以掌握到新鮮的認知，與時俱新；兩者反倒交織錯結，新舊雜韖，有待抽剝離分，區異辨歧，還它一個歷史的本來面貌。

「橘逾淮而枳」，理由何在？民主實踐的理想與其落差，蜿蜒曲折，.實令有心之士，念茲在茲，上下求索而不倦。深町英夫教授領銜編著的這部書，正是東瀛與異域學術菁英追問解答這個大問題的成績之一。

深町教授與學林同好的努力取逕，則一本日本實證史學之傳統，執著於個別課題之深化，卻又大異其趣。蓋許多東瀛卓學之士的心力所至，往往「見樹而不見林」，既不考慮研究課題的前後歷史淵源傳承，復未可放眼四海，疏理研究課題的世界史意義，不免多少有憾。相對的，本書討論研究的展現，固然不是民主實踐在中國的全盤歷史觀照，亦非一錘定音，智光所照，但及一隅，僅僅考察民主實踐的具體制度之一：「議會」在百年中國的歷史進程及其遭遇，成果所示，則已遠邁寰宇同倫，讀者實受其益。正如編者深町英夫教授的提醒：議會作為民主實踐的具體制度：「誰代表誰？如何代表？」根本不是中國自身的問題，而是民主實踐跨越國際界限邊際的共同問題；他還注重歷史的連續性，強調議會體制與它在中國的實踐，具有長達百年的議會、選舉的歷史，並指出至今仍在當代中國的人大、政協上得到了具體的體現和發揮（頁3）。

就前者言，像是民國初年第一屆中央國會與地方議會的產生和實踐，在理想與現實之間遭受的試煉，不會只是民主實踐在中國的難局。人們期待代表真正能夠一稟公心，代表民意；可是，選舉之際的荒腔走板，議會召開會議之時的暴力場景，在在令人失望。正如賀祥（Joshua Hill）教授的研討顯示，民國初選舉竟有「計金錢報酬之厚薄」為投票之唯一考慮的畫面（本書第一章）；又如，王奇生教授描摹人們當時對國會的期待與幻滅，甚至批評曰：「國民既已絕望於國會，於是對於議員，但視之如禽獸」（本書第二章）；至如金子肇教授勾勒民初國會安福系怎樣藉國會之權力而納欲中國銀行為己身的金庫的故事，更是民主實踐裡「以權爭錢」（power and money）的最好例證了（本書第三章）。

議會體制在中國歷史脈絡裡的連續性，一以貫之。就在國民黨與共產黨「黨在國上」的體制之下，還是必須創建黨的指揮棒下翩然起舞的所謂議會體制。然而一旦議會是號稱標榜民意的機制，威權意志與人民聲音之間的磨擦矛盾，便不可免，張力十足。中村元哉教授論述國民黨體制下的立法院和國民參政會，如何憑藉國內外輿論從而抗頡威權當局乃至呈現出對峙態勢，清楚地顯示了箇中場景，也道出國民黨體制的脆弱性（本書第五章）。倘若國民黨在這個面向上是失敗者，那麼，共產黨如何藉由諸端高明的統治技術，竟讓狀似代表民意的代議機制，完全順從在威權政黨的指導下，以此加強自己的統治，既是引人入勝的故事，也是當前中國的現實處境。探討其中經緯，當然不能徒託空言。正如水羽信男教授〈實業界與政治參與─首屆全國人大與中國民主建國會〉一章，研究1953至1954年推進社會主義改造的準備工作時，普選運動在基層社會展開之際工商業者的參與狀況，即有史料開發之功。他引證上海市檔案館庋藏的上海市選委會辦公室編的《普選狀況反映》，以顯示輿情所向。相信讀者看到工人階級的這般意見，絕對瞠目結舌：

資本家參政，討論國家大事給他們曉得，他要盜竊國家經濟情報..現在選他，到社會主義，一刀殺掉算了。（頁169）

民主實踐「數人頭，不比拳頭」的美好理想，在共產體制之下號稱議會的構成過程與其實踐，真的只是理想而已。

約略總結，編者深町英夫教授不無自豪地說，通觀近現代百年的中國議會史，並且帶入國際性的比較角度理解，也讓人得以思考近代國家裡的間接民主主義（代議制）的意義等等更具普遍性的課題，並且注意議會體制在中國的實踐之連續性，本書「尚屬首次」（頁4）。藉此數例，在在證明，編者的壯志自豪，不是沒有道理的。

當然，任何著作都難免「白璧之瑕」。筆者「吹毛求疵」，深感本書對於大清帝國時代中國領略西方民主實踐的場景，積累而成的「民主經驗」，未嘗涉及，頗覺稍有憾焉。畢竟，其間影響所及，或有不容小覷者。正如晚清名士、曾經奉使日本、美國的黃遵憲（1848-1905），親歷美國民主實踐的體會，本來以為，「太平世必在民主」，不料，他到了美國之後：

見其官吏之貪詐，政治之穢濁，工黨之橫肆，每舉總統，則兩黨力爭，大幾釀亂，小亦行刺，則又爽然自失，以為文明大國尚如此，況民智未開者乎？

因此，黃遵憲眼見中國「民權自由之說，遍海內外，其勢長趨直進，不可遏止」，乃至「革命」之聲，「囂囂然盈於耳」，不以為然；相對的，他的主張則是「奉主權以開民智，分官權以保民生，及其成功，則君權、民權兩得其平」。

就此一例，或可想見，這等「民主經驗」應當是後來者取法異域制度，找尋現實改造的「靈感」來源。

民主實踐在臺灣／中國的歷史，多彩斑斕；我們的認識和理解角度，自是各式各樣。有心之士捧讀本書，藉以一窺東瀛和異域學術菁英追問解答這個大問題，固是受益良多，更可啟示吾輩，一鋤不能成井，一筆未得描龍。研究書寫民主實踐在臺灣／中國的歷史，務須開拓國際視野，注意前後歷史傳承及其變異，才能揭穿此際生活世界裡那些由政治力量打造編織的重重歷史迷思。那麼，將特定意識形態除魅化之後而建立的歷史共識，可能凝聚團結的，才會是個真正自由民主的國家。

推薦序／潘光哲

序章　誰代表誰？如何代表？／深町英夫

第Ⅰ部　中華民國（大陸時期）前期

第一章　「選舉而出以運動，已與真理不合」──再談民國初期選舉制度／賀祥（Joshua Hill）
第二章　從「神聖」到「厭棄」──對國會的期待與幻滅／王奇生
第三章　不服從民意的代表──新國會的「議會專制」／金子肇

第Ⅱ部　中華民國（大陸時期）後期

第四章　區域代表或職業代表？──國民黨對職業代表制的理解和運用／孫宏雲
第五章　削弱黨治的民意──國民參政會與立法院／中村元哉
第六章　威權領袖與議會──蔣介石的自由民主觀／汪朝光

第Ⅲ部　中華人民共和國初期

第七章　前衛黨與黨外勢力──建國時期的「人民代表會議」／杜崎群傑
第八章　實業界與政治參與──首屆全國人大與中國民主建國會／水羽信男
第九章　建構「國家主人翁」形象──首次人民代表普選／張濟順

第Ⅳ部　當代

第十章　威權主義「議會」的界限──地方選舉與民意／中岡瑪莉
第十一章　通過選舉吸收民意──地方人大、政協的角色／加茂具樹
第十二章　立憲主義與民主主義──人民代表大會與人民法院的抗衡／石塚迅

第Ⅴ部　補篇

第十三章　民族／民主──國共兩黨政權與滿族的政治參與／深町英夫、張玉萍

後記／深町英夫
大事記
索引
執筆者一覽

序章　誰代表誰？如何代表？（摘錄）

深町英夫（日本．中央大學國際經營學部）

現代議會的多樣性

關於當代議會（及與其密不可分的選舉）的意義，我們聽到過兩種截然不同的意見。一種認為，2011年始於紐約華爾街，之後擴展至世界各地的「占據（occupy）運動」，以及2014年臺灣發生的占據立法院的「太陽花」學運，這些即是出於對議會制度（或間接民主制）的懷疑和失望而發生的群眾行動。另一種則主張云，就原社會主義國家與第三世界的體制轉型而言，自由選舉的實施才是實行民主主義的條件。前者指出，代議制度／代表制（主要在先進民主國家）已陷入機能障礙，不能充分反映民意；後者表明，威權主義或極權主義體制崩潰後，需要確立代議制度，如此才能使民意的表達得以制度化。若將此兩種意見粗略地概括而言，即前者指的是代表制民主主義這個通往樓上的樓梯「過渡平臺」，後者則適合仍處於樓下的國家（下稱「樓梯論」）。

根據早川誠所言，代表制「同時存在著互相矛盾的兩個面向，一個是代表者將被代表者的意見如實地表達出來的面向；另一個是代表者不受被代表者的意見束縛，而在一定程度上具有自由表達見解和行動的面向」，間接民主主義即是「創造出代表和市民雙重主體」，由此將種類繁多又變化不定的民意轉換為制定有效政策的制度。這種代表者和被代表者之間的分離，當然即如上所述的，是在今日先進民主國家對代議制度產生質疑的原因。

當代世界的主流政治思想認為，統治正統性（至少作為虛構）根據民意的付託，統治者即是人民的代表，此可謂將近代體制區別於前近代體制的一個指標。在這一點上，通常被認為處於政治體制分類之兩端的民主主義和極權主義之間，其實毫無區別，因此有些學者指出，即使在非民主體制下也存在著由人民代表所構成的機關（即使是作為一種形式），甚至議會和選舉可以促使其體制持續下去。當然，我們可以正如上述的「樓梯論」那樣設想單線性政治發展的過程，據此預測出在威權主義或極權主義的國家，將來也會發生民主化（而且在更遠的將來會面臨代議制度的極限），但這只不過是仍未受到歷史驗證的假說而已。

當代，中華人民共和國（簡稱中國、人民共和國）的人民代表大會（簡稱人大）和人民政治協商會議（簡稱政協、人民政協）就是屬於此範疇的代表事例；稍有諷刺意味的是與民主國家的議會相比，人大、政協顯得更為安定。這種現象具有什麼含義呢？中國的議會制度是否比先進民主國家的議會制度更為成功？人大和政協的性質當然不同於採用三權分立原則之國家的立法機關，是故有些學者不贊成將人大、政協包含在議會的範疇裡。然而，若把議會定義為「通過選舉被選出來的代表（即議員）作為其成員從事決策的合議機關」的話，無論其政治體制如何，今日幾乎所有的國家均具有這種代議機關，而人大和政協亦可包含在廣義的議會範疇裡。世界各國有關議會和選舉的制度都是其歷時性（diachronic）發展過程的產物，「深深地銘刻著國家歷史、民族鬥爭的歷史等」。故此，為了進行如上所述的共時性（synchronic）比較，我們理應把各個事例的歷史背景考慮在內。而經常被忽略的一個事實是中國具有長達百年的議會、選舉的歷史，並在當代中國的人大、政協上得到了具體的體現和發揮。

日本、英國等國家的議會史研究屬於歷史學、政治學的古典研究領域。與此相比，中國的議會和選舉的研究，雖有一些探討中華民國（簡稱民國）初年的國會、抗戰時期的參政會、內戰時期的國民大會及人民共和國初期的人大及政協等著作，但通史性的研究極不充分。其理由之一為中國的近現代史極富曲折性，其本身即是具有連續性的體制轉換，在此過程中議會或短命而終，或在不同時期性質各異。略帶通史性質的研究，雖有以清末民國時期為主體的著作，及專門探討民國初年的著作，針對民國（大陸）時期及人民共和國初年的著作，以及關於中國共產黨（簡稱共產黨、中共）政權代議制度的著作，但仍未出現跨越1949年通觀自中華民國（大陸）時期至現代的通史性著作。筆者認為這是因過去一直有分工意識所造成的，即1949年以前為歷史學家、其後為政治學家的研究領域。但不可忽視的是1949年前後均存在著一些（自稱）代表人民的代議機關，而且多次反覆進行的政治體制的變革，都具有代表民意方式的反覆試驗或爭奪代表人民權利的面向，其結果產生出了現有的制度。

因此，若能通觀近現代百年的議會史—誰代表誰？如何代表？—並將中國的事例加入前述的國際性比較中，則可進一步考察近代國家中的間接民主主義（代議制）的意義等更具普遍性的課題。此種嘗試，此書尚屬首次。

中國議會史的概略

本書由探討中華民國（大陸時期）前期、中華民國（大陸時期）後期、中華人民共和國初期、當代議會等共13章所構成（各篇作者文責自負）。在此，筆者將要介紹各章的主要內容，並對未能進行充分探討的時期進行若干補充，由此描繪出中國議會百年史的概略。

（一）中華民國（大陸時期）前期

將議會制度介紹到中國的是清末的思想家，他們基於列強瓜分中國的危機感而提倡政治體制改革。但是，對於鄭觀應、嚴復等立憲君主制論者來說，與其說議會是和行政權力相互牽制的立法機關，不如說是促進君民協調一致的機關。清朝於 1905年廢除了長達13個世紀之久的科舉制度，1908年公布仿效大日本帝國的《憲法大綱》，1909年開設各省諮議局實行議員選舉。這是極其嚴格的限制選舉，選舉權僅賦予具有一定職歷（資歷）、學歷或財產的25歲以上男子（賦予30歲以上男子被選舉權），亦有些人為了隱匿資產而放棄了投票權。其結果，選民在總人口中所占的比例只有0.42%，當選者則是具有功名之人（包括曾任過官職者）居多。

如此成立的諮議局並非正式議會，只不過是諮詢機關，這很可能是採納了和鄭觀應、嚴復等同樣的意見。但是，令人出乎意外的是諮議局議員這一部分精英人士帶有反官傾向，代表正在崛起的地方精英階層的利益，要求具有監督地方當局行政的權限。各省諮議局甚至聯合起來三次向朝廷提出了要求速開國會的請願。1910年開設資政院作為中央諮詢機關，欽選（皇族、貴族）議員及民選議員（由各省諮議局選出）各占半數，亦同樣要求速開國會。因此，清朝不得已決定提前於1913年（原定為1916年）開設國會，但多數請願者仍不滿意。在此點上，我們或許可以指出清末諮議局、資政院與曾對抗君權的歐洲等級議會（Estates，例如法國的三級會議）之間的類似性。在中央朝廷和地方精英階層相互對立的背景下，以1911年10月10日的武昌起義為契機，華中、華南各省相繼宣布獨立，並通過其聯邦性統合成立中華民國（Republic of China），此即辛亥革命的宏觀過程。

中華民國是由各省代表組織的代議機關創造出來的國家。已經獨立的各省都督府的代表相繼在上海、漢口、南京召開各省都督府代表聯合會，12月3日議決《中華民國臨時政府組織大綱》，並據此於29日選孫中山為臨時大總統。1912年1月1日，孫中山在南京就職，臨時政府成立，28日各省代表組織的臨時參議院亦根據該大綱成立，取代了各省都督府代表聯合會。但是，臨時政府不具備推翻清廷的實力，擁兵自重的袁世凱於2月12日迫使清帝退位，以此為交換條件，翌日孫中山向臨時參議院提出辭職，15日袁世凱由該院選為臨時大總統。與此同時，臨時參議院決議《中華民國臨時約法》（簡稱《臨時約法》）作為暫定憲法，3月11日由孫中山公布，試圖讓議會控制大總統，以此預防袁世凱的專橫。

袁世凱掌權後，臨時政府移至北京，各省代表（主要由臨時省議會選出）根據《臨時約法》重新組織臨時參議院，於5月1日在北京開會，為了實行選舉成立正式國會，相繼通過並公布了《國會組織法》、《眾議院議員選舉法》、《參議院議員選舉法》、《省議會議員選舉法》等。在地方上的政界，正如廣東省臨時議會屢次彈劾都督那樣，可以看出代表人民（實質上是地方精英階層）的「立法」機關，對依靠軍事力量獲得政權的「行政」機關具有警戒和抵抗的意識。這是中央和省級共有的傾向，也是從清末諮議局、資政院繼承下來的特質。

本書第Ⅰ部即由探討中華民國（大陸）前期之議會的三章所構成。第一章〈「選舉而出以運動，已與真理不合」──再談民國初期選舉制度〉（Joshua Hill，中文名賀祥）闡明為了選出正式國會、省議會議員而實行的眾議院議員、省議會議員選舉情況（參議院議員由省議會選出）。臨時參議院制定的選舉法仿效了1909年的諮議局議員選舉，採用了分兩階段選舉（初選、複選）和限制選舉的制度。但是，大幅度地降低了納稅額、財產、學歷等選舉權的資格，年齡也降為21歲以上（被選舉權是眾議院25歲以上、參議院30歲以上），但仍無女子參政權。值得注意的是，當時輿論對此次選舉所期待的不是選出代表個別、特定之集團、區域、階層利益的人物，而是選出能夠超越他們，且為全體共和國的普遍利益作出貢獻的既優秀又高潔的人物。是故，在公共場合發表演說或政黨控制投票等「選舉運動」，以及選民受其影響而投票的行動被批判為將私利優先於公益的行為，導致了對選舉制度本身的失望。

議員應該代表的是社會之全體或是一部分，這種「委任—獨立論爭」（mandate-independence controversy）是有關議會制度的古老難題，民初中國輿論對其態度帶有非常濃厚的理想主義、道德主義色彩。第二章〈從「神聖」到「厭棄」—對國會的期待與幻滅〉（王奇生）則闡述了輿論亦對選舉後的議會進行這種批判的情況。起源於革命派的中國國民黨（簡稱國民黨）通過選舉成為第一黨，其實際黨魁宋教仁雖被袁世凱（或其心腹）暗殺，但國民對1913年4月8日開幕的第一次國會抱有很大期望。然而，「國會神聖時期」短命而終，不僅多數議員需要透過行賄才能當選，而且有不少議員缺席導致屢次流會，甚且不守議場秩序，妨礙議事進行，6月即轉入輿論非難議員品行的「國會厭棄時期」。與此同時，袁世凱不經國會承認而決定善後借款，於是，孫中山等國民黨激進派發動了二次革命。然而，地方精英階層支持的不是應代表民意的國會第一黨，而是依靠武力繼承清朝權力的大總統袁世凱。二次革命不久即被鎮壓，袁世凱於10月6日由國會選為正式大總統，11月4日下令解散國民黨並剝奪該黨籍議員的資格，因此進入了國會無法達法定人數的「國會衰微時期」。翌年1月10日，袁世凱宣布解散國會（稍後亦解散省議會），至此，第一次國會僅僅持續了七個月即告結束。

議會制度短命而終的原因，過去通常被認為是袁世凱的獨裁志向或是孫中山的莽撞，其實輿論對國會的失望才是真正的原因，且其背後存在著基於清末以來具有的「亡國」危機感，而期求在短期內取得救國成果的國民急躁心理。至於議員未能代表輿論的原因，則可認為是反官性政治參與志向的激進化（如二次革命），日益與區域社會的利益相矛盾所致。

袁世凱雖然解散國會後逐漸確立了獨裁體制，但至少在形式上仍需要代表民意的機關。1913年12月15日，由中央政府代表及省政府代表成立政治會議作為諮詢機關，由其決議國會及省議會的解散。根據政治會議的決定，約法會議於1914 年3月18日開幕，起草加強大總統權限的《中華民國約法》（簡稱「新約法」），5月1日由袁世凱公布。在「新約法」體制下，主要由中央、地方官職出身者構成的參政院亦於該月26日被召集當作大總統的諮詢機關，但仍未實行選舉組織立法院。1915年9月28日，袁世凱要求參政院制定國民代表大會組織法，自10月25日起各省進行了國民代表選舉，至11月20日由國民代表投票決定將政體改為君主立憲制，擁戴袁世凱為皇帝，12月11日參政院提交推戴書，翌日為袁世凱所接受。如此，袁世凱登基為皇帝時亦採取了通過選舉促使民意表達出來的形式。但是，反對恢復帝制的華中、華南各省宣布獨立，袁世凱心腹的北洋軍人亦眾叛親離，由此帝制受挫，隨著袁世凱暴斃，1916年6月29日恢復了《臨時約法》及第一次國會。