政府成本理論研究(上)（簡體書）

政府既是政府成本的製造者，同時，又是控制政府成本、治理政府成本的主體。對於這樣一個對社會與公眾來說非常重要的難題，需要社會及公眾的不斷進步才能解決。《政府成本理論研究（上卷）》把自然科學中的數學、計算機技術與管理科學中的系統理論、控制理論以及現代公共管理預測學有機地結合起來，從規範的角度分析了政府成本的基本理論、構成要素，解剖其形成原因，並說明政府成本如何控制；從實證分析的角度，討論了政府成本的不同類型。《政府成本理論研究（上卷）》可供各級公務員、公共管理科研人員、高等院校公共管理專業師生以及由從事公共管理事業的人們參考。·

何翔舟，博士，教授，浙江工商大學政府成本與績效評價研究所所長；研究方向為政府成本與績效。先後主持完成國家自然科學基金項目4項、國家社科基金項目1項、國家軟科學項目1項、省（部）級科研項目6項；曾獲省級社科優秀成果一等獎1項、二等獎2項、三等獎3項，省級科技進步獎二等獎1項；出版學術著作13部，發表學術論文90餘篇。·

《政府成本理論研究(上卷)》可供各級公務員、公共管理科研人員、高等院校公共管理專業師生以及由從事公共管理事業的人們參考。

序前言緒論上篇 作為公共管理主體的政府及其公共活動第一章 作為公共管理主體的政府第一節 政府的產生第二節 政府功能第三節 政府職能第四節 政府手段與效應判斷第二章 作為公共管理主體的政府行為第一節 政府經營活動中的變量第二節 判斷政府功過必須找到金鑰匙第三節 政府行為與政府生命週期第四節 政府尋租機理分析第三章 作為社會的管理基礎第一節 政府管理體制第二節 政府管理機制第三節 公共資源配置下篇 政府成本的理論框架第四章 政府成本理論的提出第一節 政府成本研究的“缺位”第二節 政府成本的基本概念第三節 政府成本模型第五章 政府成本因素第一節 政府行為本身是對公共產品的供求第二節 政府決策第三節 公務員第四節 政府高成本運轉的主觀原因第五節 政府高成本運轉的客觀原因第六章 關於政府成本週期理論第一節 政府短期成本第二節 政府長期成本第三節 政府長期成本的預測方法第七章 政府規模與政府成本膨脹第一節 政府機構概述第二節 傳統中國政府特色第三節 政府機構與政府職能的關係第四節 政府機構職能對政府成本的影響第八章 財政收支與政府成本第一節 財政收入第二節 財政支出第三節 稅費收支與政府成本第四節 財政體制與政府成本第九章 公共產品生產與政府成本第一節 政府投資行為第二節 地方政府投資博弈與政府成本第三節 投資傾斜及其政府成本第十章 政府管理與政府成本第一節 經濟管理活動中的政府成本第二節 公共管理活動中的社會成本第三節 政府行為與生態環境成本第四節 小政府能夠控制行政管理成本第十一章 體制改革與政府成本第一節 政治體制模式決定經濟體制第二節 經濟模式的選擇與政府成本第三節 重塑中國特色的政府管理體制第十二章 政府壟斷與政府成本第一節 有形公共產品的成本標準第二節 無形公共產品與有形公共產品機理第三節 無形公共產品政府壟斷機理第四節 無形公共產品政府壟斷與有形公共產品成本膨脹第五節 改革無形公共產品的政府壟斷的制度設想參考文獻·

第一章 作為公共管理主體的政府
作為公共管理主體的政府，是任何社會必須存在的載體。但是，理論上認為相對于其他任何組織來說最具有公共責任的政府組織，在實際行為活動中并不能讓公眾滿意。無論是封建王權的菲爾麥的君權神授說，還是中國傳統的丞相管理朝政制，以及現代西方政體，幾乎都不顧及或不關注政府及其行為所應產生的對社會的有益性，而是為維持其統治在各貴族及各政黨之間展開斗爭。千百年來，政府的各種成本支出不是來自其本身，特別是包括決策管理活動中對社會帶來的各種隱性成本的產生，在其執政期間所產生的成本的最終承受者是社會和公眾。有時候，政府成本的產生對于政府來說是一種放松，即有可能政府成本越高政府越瀟灑，因為其成本的承受者是社會和公眾。現代文明的發展和人類社會的進步使人類將可持續發展與現實的經濟福利結成一體后，政府的行為、效用及其對社會公眾的有益性客觀上有了一個模型框架。
第一節 政府的產生
當今世界上的統治者，要想從亞當的個人統轄權和“父權為一切權力根源”的說法中取得權威，已是不可能的事。從歷史上看，最初的政府都是強力和暴力的產物，那時的人們服從政府乃是服從弱肉強食的“叢林法則”，而不是服從其他法則。在古代，官長對于臣民的權力，同父親對于兒女的權力、丈夫對于妻子的權力、老師對于學生的權力是有很大區別的。由于這些不同的權力有時集中在同一個人身上，如果我們在這些不同的關系下進行考究，就可以幫助我們分清這些權力彼此之間的區別。說到底，政治權力就是為了規定和保護財產而制定法律的權力，判處死刑和其他一切較輕刑罰的權力，以及使用共同體的力量來執行法律和保衛國家不受外來侵害的權力，而這一切都只是為了公眾福利。
一般的，政府的概念被界定為國家機構的組成部分，指的是國家行政機關。實際上“政府”一詞的本來意義并非如此。在唐朝，封建社會各種體制已逐漸成熟，國家政權機構的設置、發展確立了負責中樞政務的“三省六部制”。三省是指決策機關的中書省、負責審議的門下省、具體執行的尚書省。三省長官共同行使宰相職權，負責處理國家政務。這些長官們日常辦公的地方叫“政事堂”，號稱“政府”。“府”是官署的通稱，也即百官匯集之處。司馬光的《資治通鑒》有：“李林甫領事部尚書，日在政府。”胡三省注云“政府”即“政事堂”，這大概是“政府”一詞的最早出處。今天，“政府”一詞已由宰相的辦公場所演變成國家行政機關的代名詞了。無論時空角度如何，政府隨著國家的產生而客觀存在了。
一、自然狀態下的“政府”
權威、官或政府是社會不斷進化發展的產物，并不是天經地義、鴻蒙初開時就有的。
17世紀，當歐洲冒險家登陸美洲大陸，在西大湖附近遇到印第安部落時，他們驚奇地發現，與他們所熟悉的歐洲社會結構不同，印第安人的部落是沒有權威的，部落里生活資料的分配、勞動技能的傳承，僅僅依靠長幼次序循序進行，所有的個體都是群體的組成部分，大家和平共處，自由平等，沒有一個絕對的權威，即沒有現代人所謂的“官”或“政府”去領導別人。這種現象是由生產力低下、人的活動范圍狹小、社會變化緩慢等諸多因素造成的，它反映了人類社會的早期特征之一―自然狀態。
自然狀態是一種完全的自由狀態。人們在自然法的范圍內，按照他們認為合適的方式，決定他們的行動和處理他們的財產與人身，無須得到任何人的許可或聽從任何人的意志。
自然狀態也是一種原始的平等狀態。在這種狀態中，一切權力和管轄權都是相互的，沒有一個人享有多于別人的權力。很明顯，同等和同種的人們生來就享有自然的一切同樣的條件，能夠運用相同的身心能力，就理所當然的人人平等，不存在從屬或受制關系，除非他們全體的主宰以某種方式昭示其意志，將一個人置于另一個人之上，并以明確的委任賦予他不容懷疑的統轄權和主權。
為了約束所有的人不侵犯他人的權利，不互相傷害，使大家都遵守旨在維護和平和保衛人類的自然法，需要有人主持公道，需要推選出自身愿意且有德有才的人來行使自然法權。如果沒有這種主持公道的人，當某人在無意或有意識地危害公眾利益時，就可能得不到公道的處置。糾正和禁止使一個人可以合法地傷害另一個人，即我們稱之為懲罰的唯一理由。當罪犯在觸犯自然法時，已經表明他違反了理性和公道的生活規則，而理性和公道的規則正是人類約定俗成的為公眾的相互安全所設置的人類行為的規范。誰破壞了保障公眾不受損害的約束，誰對作為人類來說就是危險的。這樣，公眾需要的主持公道者純屬是人們按照自己的意志推選出來的，這就是自然狀態下產生的政府。但隨著社會發展和經濟成本的出現，自然狀態下產生的政府正逐漸發生全面意義上的退化。
二、理性狀態下的政府及其特征
隨著人類社會的演化，政府終于成了戰爭或其他利益爭奪的產物。權欲成了政府產生的瞄準器，自古就有“大丈夫不可一日無權，小丈夫不可一日無錢”的說法。我們把通過各種形式的爭奪所產生的政府稱為理性狀態下產生的政府。
理性狀態下產生的政府可統歸為戰爭狀態下產生的政府。自從階級出現之后，政權幾乎都是依靠戰爭取得的，有的通過內部權變，有的通過兄弟相殘，有的借助內外戰爭，真可謂“槍桿子里面出政權”。無論取得政權的手段或形式怎樣，反正當事者是不惜代價的。從經濟成本的角度來看，這比謀求世界上任何事業的風險都要大，但當人們獲取政府權力的愿望變成現實時，其成本價值在權力價值面前是非常渺小的，因為“有了政權就有了一切”。
由于理性狀態下政府的產生可全部歸因于廣義的“戰爭”，所以造就了理性狀態下產生的政府的特征。
1.為維持盡可能長的統治而創造福利
短命的政府不僅體現出本身的無能，而且在很大程度上表現為放棄國人或民族利益。中國近代史上就曾出現過“83天小朝廷”的歷史。政府為維持盡可能長的統治，就必須替公眾或社會創造更多的福利；否則，公眾就有可能在饑餓、缺乏自由或因在縱橫向之間的福利比較中組織起來推翻政府。當公眾起來推翻政府時，說明政府對社會的成本大于其領導社會所創造的福利。
2.為充分顯示其統治的權威性而鎮壓各種政治勢力
由于政府本身是各種政治勢力爭奪的唯一標志，因此，當某一黨派或政治力量戰勝其余黨派或政治力量時，失敗階級或階層還要尋找機會卷土重來。執政者如果不去鎮壓各種反抗自己的政治勢力，不僅表現出自身的軟弱性或缺乏權威性，還會增大其他勢力所造成的應由政府支付的各類成本，甚至還可能丟失統治地位。政府鎮壓各種政治勢力，乃是爭奪政府這種特殊資源的繼續，也是保持享有這種特殊資源不讓其流失的特性。當然，這種鎮壓也有彈性，例如，諸葛亮所采取的“蠻人治蠻”，就是一種收縮性的鎮壓。
3.為集團福利與社會公眾進行利益博弈
建立政府的目的是什么？也許從政府或統治者自身的說教中是得不到真實答案的。歷史上的不同政府、全世界不同的黨派都有自己奪取政權的口號或“宗旨”，似乎別的黨派或統治者都沒有比其更好的“宗旨”。這使更多的不去參與爭奪政權的人們產生一個疑問：所有的統治者都說自己好，究竟誰是最好的統治者？
實際上，任何統治者都必須為他所代表的集團謀福利，都不排除背著社會公眾做一些違法的事。當不同的團體在為自身的福利展開博弈時，不可避免地要損害公眾利益。正由于政府可能背著公眾做有損公眾利益的事，國家就要從全體民眾利益出發，制定一系列法律規定來約束規范政府的行為。
三、政府的產生
這樣，我們可以把政府的產生分為兩個階段，即自然狀態下產生的政府和理性狀態下產生的政府。無論是自然狀態下還是理性狀態下的政府，政府的產生其實是一個過程。自然狀態下雖然沒有相應的制度產生合法的政府，但是它真正所體現的是一種領袖型政府。正如前文所述，“為了約束所有的人不侵犯他人的權利，不互相傷害，使大家都遵守旨在維護和平和保衛人類的自然法，需要有人主持公道，需要推選出自身愿意且有德有才的人來行使自然法權”。這種最原始的政府真正會使領袖人物成為公眾的帶頭人，從公正的角度來說，可能是最完美的政府。其原意是，人們在征服自然或戰勝自然的活動中，通過長期的實踐發現，有組織的活動更加有利于人類社會實踐，更加有利于適應并改造自然，在公眾的推舉下，產生了領袖并有了政府行為，其實這就是人類活動的本身或者說是人類活動的一個過程。
理性狀態下所產生的政府也是一個過程，人類社會的進程使他們的活動變得更加復雜起來了，各種勢力之間的爭奪可能比人們征服自然的爭奪更加重要，政府必然從復雜的環境中產生。鎮壓各種勢力本身就是一種你死我活或者把生死置之度外的活動，同時，無論是“為維持盡可能長的統治而創造福利”，還是“為集團福利與社會公眾進行利益博弈”，都失去了政府管理半徑范圍內所有不同群體之間的絕對公平。可以發現，理性狀態下所產生的政府也是一個過程，一方面是人類進化的過程，另一方面更是人類產生不公平的過程，這種復雜活動中所產生的政府大多情況下不再是真正意義上的領袖①，他們往往是老板型的政府。
第二節 政府功能
所謂政府功能，是指政府在國家范圍內存在的價值和作用，它并非政府的主觀行為，而是社會所需要的。政府功能與政府職能之間是有很大區別的，政府職能是政府組織內部為更好地實現政府功能而設置的工作活動。政府功能是任何社會、任何國家都大體相同的政府價值與作用，是共性；政府職能是不同政府為實現政府功能所確立的一種公共管理體制與機制的混合體。②在洛克看來，人們既然生來就享有自然法的一切權力和利益，那么他就似乎自然地享有一種權力，不但可以保護他的所有物―
他的生命、自由和財產不受其他人的損害和侵犯，而且可以裁判和處罰他認為的其他人罪有應得的違法行為。政治社會本身如果不具有保護所有物的權力，從而可以處罰這個社會中一切人的犯罪行為，就不稱其為政治社會，也就不能繼續存在。然而真正的和唯一的政治社會是，在這個社會中，每一個成員都放棄了這一似乎“自然地享有”的權力，而把法律請求保護的事項交由社會處理。于是每一個別成員的一切私人判決都被排除，社會成了仲裁人，用明確的法規來公正地和同等地對待一切當事人；通過那些由社會授權來執行這些法規的人來判斷社會成員之間可能發生的關于權利問題的一切爭執，并以法律規定的刑罰來處罰任何成員對社會的犯罪（洛克，1964）。無論是傳統社會的政府，還是現代公共管理時代的政府，政府功能大體上是一致的，只是隨著現代社會的發展，政府功能逐漸豐富起來了。同時，政府功能在表現形式上也豐富多彩了，隨著國家的發展和社會政治、經濟生活的日益復雜，政府的功能不斷擴大；隨著國家的消亡，政府功能也將消亡（中國大百科全書出版社編輯部，1995）。無論是管轄單一制國家還是聯邦制國家，政府功能大都離不開社會治理、國際外交、國家安全、改善公眾生活、民族進程等方面。就現代公共管理時
①之所以說自然狀態下所產生的政府是領袖型的，是因為其最高領導者是人們在實踐活動中根據其德行、素養、智慧、才能推舉出來的，所有的成員都服氣；之所以說非自然狀態下產生的政府是老板型的政府，是因為最高領導是通過各種主觀因素獲得的，在同一管理半徑內，他們幾乎都是代表某一階層或者某一群體的利益，其他階層或者群體并不完全服氣他們的領導，而是靠手中的政府管理權約束人們的行為。
②很多學者把政府功能與政府職能說成是同樣一回事，我們認為這是不對的，兩者不能混為一談。因為政府功能是社會所需要的，政府職能是政府自己所設置的。也許在古代社會政府功能就是政府職能，那是因為政府所面臨的社會活動相對單純，很大程度上屬于原始意義的政府，人們只單純地考慮如何應對或征服自然，不會考慮科學管理以及應對人類自身的各種矛盾問題。
代而言，人們可以歸納出現代政府最基本的功能。
一、領導社會的功能
從純粹的理論上分析，政府確實是守夜人，它是由全體社會公眾委托的“高級打工者”，委托-代理理論其實也適應于政府與社會的關系。政府是組織，更是個大組織，這個組織的主人就是公眾。無論是古代還是在現代文明社會里，沒有政府是不可思議的。一個龐大紛繁的社會總得由一個領導階層按照一定的制度來規范。舉一個現實而又非常簡單的例子。在一個淡水資源非常貧乏的國家或城市，如果沒有政府組織有秩序的供水，就可能出現搶水，部分人搶水得利，部分人因搶不到水而被渴死，還有部分人在搶水過程中喪生，等等。再如，在車水馬龍、人流如川的城市，一旦沒有警察，這個城市簡直連一天都維持不下去。①我們把政府的這一功能稱為社會的公共權力。因為公民社會的目的原是為了避免并補救自然狀態的種種不合適，而這些不合適是由于人人是自己案件的裁判者而必然產生的，于是設置一個明確的權威，當這個社會的成員受到任何損害或發生任何爭執的時候，可以向它申訴，而這個社會的每一個成員也必須對它服從。沒有這樣的權威，現代文明就不可能產生。因此，政府對社會的領導和管理功能是顯而易見的。一般的，在和平建設時期，政府領導和管理社會的功能應當體現在社會公共產品總量的增大和人均占有量的分配上。在一個社會公共產品總量短缺匱乏的國家或地區，其政府理所當然地被確定為無能的政府或高成本的政府；而一個將公共產品分配給少數人或貴族階層的政府，也當然會被確認為腐敗的政府。當政府領導和管理社會的功能缺位或錯位時，肯定會導致政府的高成本。
政府既然是領導社會的組織，理所當然的要有其控制的公共資源實現領導社會的功能，一般來講，組織領導與配置資源并沒有多大區別，前者是從抽象的角度表述的，而后者則是從具體過程中體現的，其實質是一樣的，只是在理論界定上表述不同而已。
應該說政府領導社會的功能并非政府自己爭奪資源，其實是社會的需要，社會需要有組織去代表他們的意志，因為任何工作都需要勞動來體現，因而領導社會的功能本身也是通過勞動來實現的。如果把政府領導社會的功能分解成非常細小并以個人的單獨勞動為單位工作時，就會發現這種領導功能的勞動幾乎是世界組織①。……