社會保障基金管理（簡體書）

2.4.1 籌資環節的政策失靈現象
1.籌資制度的缺陷
養老保險基金的征繳是養老保險基金管理過程中的核心部分。我國養老保險基金收繳率不高且呈逐年下滑趨勢，全國養老保險基金收繳率1996年為92.5％，1997年為90.7％，1998年為82.7％。據有關資料顯示，從1993年到1999年因“養老保險基金收繳率不到位”一項，就造成欠收養老基金472億元，據國家勞動和社會保障部公布的數字，2001年1月至8月全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家。
造成這種現象的原因有很多，其中一個重要的原因是我國養老保險基金的籌集政策的失靈。在統賬制度中，相關的利益主體有三個：政府、企業、個人。三者的利益具有一定的一致性，又存在著一定的沖突。由于三者在養老保險制度框架中所處的地位不同，擁有的信息不對等，動機各異，因而表現出來的行為也各有差異。因為我國目前仍實行地市級統籌為主，因此政府行為更多的表現為地方政府行為。
從政府行為來看，地方政府是地方社會資源的唯一配置者，它有責任保證養老保險基金管理的良性運行。但是地方政府的特點又難以保證做到這一點。分析如這幾個方面：
第一，地方政府的主要領導都有任期限制，有追求短期化行為傾向；
第二，地方政府的職責主要是效率優先，兼顧公平，在資本與基金的關系上偏好資本；
第三，地方政府有可能將風險轉嫁給中央政府，并認定中央政府是最終的財政擔保人。
在我國資源分布格局中，資本資源相對匱乏，勞動力資源相對豐富。地方政府的首要目標是追求效率，發展經濟，所以它偏好資本而忽略社會保障的重要性。地方政府任期有限性更加迫使地方政府主要領導追求短期經濟效益，以求體現政績。對轉制成本而言，地方政府在明知非其過的情況下，很可能將責任推卸給最終責任者——中央政府，由中央政府財政保底。綜上所述，地方政府就有避免“費高傷體”，采用能收多少就收多少的消極應對策略的動機。
從企業行為來看，企業是追求利潤最大化的營利組織，追求最大化現金流入，盡可能減少到最低限度的現金流出。毫無疑問，養老保險費是一種真實的現金流出。在很大程度上，企業拖延繳費或隱瞞養老金基數，可以提高其利潤，減少成本。所以企業從自身利益出發，有拖欠和隱瞞養老金的內在動機。由此而產生的企業違規行為主要表現在下述方面：
第一，企業拖欠社會養老保險費。一些虧損企業無力繳納社會養老保險費，出現了企業無意拖欠社會養老保險費；另一些經濟效益良好的企業由于考慮自身的利益而出現有意拖延繳納社會養老保險費情形；
第二，企業拒繳社會養老保險費。原來不為養老保險制度所覆蓋的新興非國有企業，沒有養老保障負擔，加之這些企業大多數職工平均年齡偏低，沒有相應的退休金支出需求。因此在目前社會養老保險費率高的情況之下，盡管地方政府試圖把這些非國有企業納入社會養老保險制度，但企業出于自身利益考慮，抵制社會養老保險制度，拒絕繳納社會養老保險費；
第三，企業有意減少職工工資總額。由于企業是按職工工資總額的一定比例繳納社會養老保險費，所以企業有意做假賬，縮減職工工資總額，以圖達到少繳社會養老保險費的目的。正是上述企業在社會養老保險費繳納方面大量違規行為的存在，使得我國養老保險費的收繳情況很不理想。據有關資料反映，全國參加養老保險統籌的企業，有30％左右的職工工資總額未計在應繳的基數內。截至1999年年底，企業累積欠繳的養老保險費共383億元，欠繳100萬元以上的企業有5000家，欠繳1000萬元以上的企業有154家，最多的欠費1億元。上述企業在養老保險費繳納方面的諸多違規行為，導致養老保險費實際繳費率持續下降，1992年全國養老保險費收繳率為96.3％，1993年降為93.3％，1994年降為92.4％，1997年降為90.7％。
企業的這種違規行為應受到地方政府的制裁，但是如前所述，企業擁有稀缺的資本，頗受地方政府青睞。企業追求最大盈利，地方政府追求經濟發展，它們在某種程度上不謀而合，對基金的籌集消極抵制。
從職工個人角度來看，職工個人對有關法規政策不熟悉和信息匱乏，同時由于我國勞動力的相對過剩，導致職工在保護自身合法權益方面處于劣勢，對企業的違規行為視而不見，也無力扭轉。
由上分析，可以看出我國養老保險基金籌集制度存在著嚴重的缺陷，難以充分做到應收盡收，致使全國范圍內基金收繳率降低，造成大量基金隱性流失。
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