新型城鎮化與土地變革（簡體書）

在城市土地制度方面，改革開放以來，在開展農業用地制度改革的同時，城鎮國有土地使用制度也進行了積極探索，總體方向是由無償劃撥轉向有償使用。1982年《憲法》完成城市土地的“國有化”。之后，隨著改革開放的深入和市場經濟體制的逐步建立，國有土地使用權從無償劃撥改為有償出讓、轉讓，逐步形成了土地資源的一級市場和二級市場，土地資源流轉的格局逐步形成。目前已知最早的、主張一次性將城鎮土地全部收歸國有的政策性文件，是1967年11月4日，由國家房產管理局、財政部稅務總局出具的《答復關于城鎮土地國有化請示提綱的記錄》。1956年中央批轉的《關于目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》中，已經有“一切私人占有的城市空地，街基等地產，經過適當的辦法，一律收歸國有”的條款。《記錄》則將“城市空地，街基等地產”解釋為“其中街基等地產應包括在城鎮上建有房屋的私有宅基地”；并強調“無論什么空地（包括旗地），無論什么人的土地（包括剝削者、勞動人民）都要收歸國有”。城鎮私有宅基地，終于開始了其國有化的歷史進程。《記錄》雖已出臺，但在法律上，并未廢除城市土地私有權，至少在名義上還維持著國家所有、集體所有和私人所有并存的城市土地所有制格局。直到1982年憲法頒布。
1982年12月4日，第五屆全國人大第五次會議通過了新的《中華人民共和國憲法》。第十條第一款簡潔、明確地增加了這樣的規定：“城市的土地屬于國家所有”。此前，城市土地在相當長的一段時期內，以國家所有制為主，國家，集體和個人三種所有制形式同時并存。憲法對城市土地的這一規定，不僅明確了原來的國有土地的權屬，而且把城市中殘存的非國有上地通過立法也宣布為國有土地。通過這種方式將土地收歸國有是無償的，但這并沒有引起波動。其原因可能是涉及的土地面積較小，而且長期以來國家對私人土地的使用作了嚴格限制，人們已經習慣并默認了政府對土地實際支配權的巨大影響力。
在社會主義市場經濟起步的過程中，人們逐步認識到社會主義土地公有制并不排斥土地的商品屬性。為了打破傳統的土地使用制度下對土地的集團壟斷，消除由此引起的土地閑置和不平等競爭，1988年4月12日第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了憲法修正案，憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”土地所有權與使用權的分離正式得到憲法的認可和保護，全面推動了土地商品化的改革進程。
現行憲法規定了社會主義土地公有制的兩種實現形式即國家土地所有權和農民集體土地所有權，原則劃分了兩者各自的范圍。其主要內容表現在：①為了實現中國社會主義土地公有制兩種形式間的協調，規定了土地征用；②為了維護社會主義土地公有制，規定禁止侵占、買賣或以其他形式非法轉讓土地；③為了促進土地資源的合理配置，規定土地使用權可以依法轉讓；④結合中國人多地少的國情，規定應當合理利用土地，國家對土地進行規劃控制和作用管制。
在憲法規定土地公有制的基本原則和實現形式的基礎上，根據憲法所體現的價值判斷，部門法對憲法的原則規定加以具體化并作出了必要的補充。比如，《物權法》有關法條規定了國有土地和集體土地所有權及其主體，明確了國有土地使用權、集體土地承包經營權，國有土地使用者管理、保護、合理利用土地的義務等。《土地管理法》具體規定了土地所有制、土地征用、轉讓及有償使用，明確劃分國有土地和集體土地的范圍，進一步明確集體所有權的主體，確認土地使用權與所有權的分離，明確了國有土地和集體土地的承包經營權，規定了土地權爭議的處理程序等等。《城市房地產管理法》規定：實行國有土地有償有限期使用制度，嚴格控制無償、無限期使用國有土地；集體土地須經征用轉為國有土地方能出讓，土地使用權出讓應采取適當方式（拍賣、協議或招標）；以出讓方式取得的土地使用權期滿后一般應準予續期；規定了房地產開發期限等。
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