政府採購促進科技創新的政府法規與實證研究（簡體書）

目錄
前言
第1章 國際政府采購促進科技創新的政策分析 1
1.1 主要國家和地區政府采購促進科技創新的政策措施 1
1.2 主要政策的分類分析 17
1.3 典型案例分析 24
1.4 小結 37
第2章 我國政府采購促進科技創新的現狀與政策分析 39
2.1 我國政府采購發展現狀 39
2.2 我國政府采購促進科技創新政策體系 47
2.3 我國加入GPA面臨的機遇與挑戰 58
2.4 政府采購促進科技創新的政策作用機制 63
第3章 我國政府采購促進科技創新的法規現狀與改進建議 68
3.1 我國政府采購促進科技創新的法律體系 68
3.2 政府采購促進科技創新相關法律存在問題分析 80
3.3 政府采購促進科技創新相關行政法規存在問題分析 84
3.4 政府采購促進科技創新法規改進的需求分析 86
3.5 我國政府采購促進科技創新相關法律法規改進建議 94
第4章 廣東省（深圳市）、江蘇省、上海市政府采購促進科技創新的現狀與政策分析 107
4.1 廣東省（深圳市）政府采購促進科技創新的現狀與政策分析 107
4.2 江蘇省政府采購促進科技創新的現狀與政策分析 136
4.3 上海市政府采購促進科技創新的現狀與政策分析 157
4.4 典型政策與案例分析 168
第5章 北京市政府采購促進科技創新的現狀與政策分析 180
5.1 現狀及政策分析 180
5.2 政府采購促進科技創新的主要問題 193
5.3 政策建議 199
第6章 北京市新技術新產品（服務）采購風險補償政策研究 205
6.1 新技術新產品（服務）采購風險補償政策與實施路徑 205
6.2 北京市新技術新產品（服務）采購風險補償政策實施現狀 216
6.3 北京市新技術新產品（服務）采購風險補償政策體系 223
6.4 新技術新產品（服務）采購風險補償政策實施存在的問題及改進建議 227
參考文獻 238

第1章 國際政府采購促進科技創新的政策分析
政府采購是創新的重要助推器，因為當面向創新的解決方案能夠提高社會服務的質量時，公共需求就有潛力通過動員各行各業的不同組織參與新技術的研發、實施和推廣應用來加強工業和經濟體系建設（Dalpé et al.，1992；Edler and Georghiou，2007；Porter，1998）。國外學者Rothwell、Gardiner、Geroski等的研究結論證明，相比於目前世界各國廣泛施行的研發補貼，政府采購能夠在更多領域激發更大的創新動力（Rothwell and Gardiner，1989；Geroski，1990）。在市場經濟國家，政府采購已有200多年的歷史。隨著1994年一些世界貿易組織成員方簽署世界貿易組織（WTO）GPA和聯合國國際貿易法委員會通過《貨物、工程和服務采購示範法》，主要發達國家的政府采購進一步向規範化、國際化的方向發展。我國在通過制定政府采購政策及措施來促進科技創新發展的過程中，對發達國家和地區的政策措施多有借鑒。例如，在我國政府采購促進中小企業創新發展實踐中具有重大意義的《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》就是參考了歐盟的相關法規制定的。本章重點針對主要國家和地區促進科技創新的政府采購政策及相關法律進行梳理和分析，以期為我國制定和完善相關政策法規提供借鑒。
1.1 主要國家和地區政府采購促進科技創新的政策措施
本節從促進中小企業創新發展；支持高新技術產品；支持本國/地區產業，促進本土產業創新；推進政府綠色采購以及其他政策措施等方面對主要國家和地區政府采購促進科技創新的政策措施進行梳理和分析。
1.1.1 促進中小企業創新發展
在提升經濟可持續發展戰略中，通過政府采購來促進中小企業發展是各國均在執行的一項重要任務。不僅新興經濟體和發展中國家制定了各種有針對性的促進中小企業發展的優惠政策，而且即便是發達國家和地區諸如美國、歐盟、英國、日本、韓國與澳大利亞等也都非常重視中小企業的發展，積極為其創造良好的環境，並推出多項鼓勵和支持性政策措施（王東，2015）。
1.美國
在利用政府采購政策促進科技創新方面，美國是*早開始，也是*成功實踐的國家之一（姜愛華和王斐，2011）。統計數據顯示，美國重視政府采購問題的程度比歐盟高4倍之多（European Commission，2007）。美國的中小企業員工占全國就業人數的50%以上，中小企業創新的新技術數量占全國的55%以上，人均技術創新量是大企業的2.5倍，中小企業占高技術企業90%以上，中小企業在產品創新、服務創新、工藝創新和管理創新中的貢獻率分別達到32%、38%、17%和12%（《公共財政與中小企業》編委會，2005；姜愛華和王斐，2011）。在政府采購促進中小企業創新方面，美國制定了一系列的優惠政策（黃河，2007），具體如下。
1）合同的預留和拆分
預留合同是指事先選出適合小企業的合同，留待小企業投標（楊鵬等，2011）。美國政府規定，“將不超過1萬美元的小額政府采購合同給予小企業；2500美元至10萬美元的采購合同給予中小企業；50萬美元以下的采購合同視情況*大限度地給予中小企業”“從專項合同中分離出一般性合同，或將單一合同分成多個小合同，使小企業有能力參與競爭並獲得訂單”“50萬美元及以上的政府采購合同要強制分包給中小企業，大企業中標後20%的份額要分包給中小企業；10萬美元以上采購合同由大中企業得標的，超過50萬美元的貨物，必須將合同額的40%分包給中小企業”（姜愛華和王斐，2011）。
2）規定一定采購比例
聯邦政府的采購份額中，中小企業要占23%，小型弱勢企業要占3%～5%。美國每年的政府采購額中，有25%留給中小企業，其中5%必須留給婦女開辦的中小企業（姜愛華和王斐，2011）。美國公共工程建設采購制度要求所有聯邦資助的施工合同的10%必須授予少數民族中小企業。
3）報價優惠
美國政府規定，小企業采購報價可比外國和本國供應商分別高出12%和6%。10萬美元以下的政府采購合同要優先考慮中小企業，並給予價格優惠扶持，中型企業價格優惠幅度在6%以下，小型企業價格優惠幅度在12%以下（單忠獻，2012）。在美國生產的增加值達到50%以上的才能算本國產品，只有在美國商品高於國外商品價格25%的情況下才能向國外購買（王娟，2009）。
4）提供貸款擔保
美國政府為在政府采購項目投標中有資質問題的中小企業提供貸款擔保（如對其15.5萬～25萬美元的貸款提供85%的擔保）（姜愛華和王斐，2011）。《政府采購法》規定，對有發展前景的小型企業建立特別基金，每個合格小型企業可以獲得高達85萬美元的政府采購合同（王娟，2009）。
5）設立專門機構
為了鼓勵和支持小企業得到更多份額的政府訂單，尤其是婦女企業和少數民族企業，美國專門設立小企業管理局，專司小企業事務管理；為確保小企業獲得公平分享，小企業管理局每年要和各個聯邦機構洽談采購優先目標，並檢查每個機構的執行結果。貿易促進協調委員會在各駐外使館及其他駐外機構設立商業服務辦公室或商貿聯絡處，為中小企業提供國際政府采購信息（姜愛華和王斐，2011）。
6）派駐采購代表與專家
美國往某些大量采購商品和勞務的軍事和非軍事單位派駐“采購中心代表”，為小企業盡量爭取更大的總承包合約份額；為幫助小企業發現采購機會和擴大分包機會，派駐專家會與總承包商保持密切接觸，向他們推薦合格的小企業承擔分包任務，應邀對總承包商提出的分包計劃進行審查並做出評定，確保小企業參與分包的*大可能性（王麗英，2007）。
7）頒發能力證書
如果政府采購中招標方對小企業履行合同的能力或信用有懷疑而拒絕給予小企業合同，小企業可以請求小企業管理局給予幫助；小企業管理局在接受申請並派員到現場調查後，如果該小企業確實能完成合同項目，則為小企業出具勝任證書，消除聯邦機構采購官員對某些小企業能力的懷疑，促成雙方簽訂采購合同（王麗英，2007）。
8）建立電子供貨系統
建立電子供貨系統，並通過該系統向聯邦機構采購官員或承包商提供有關的小企業名單及其具體供應能力等資料，敦促他們將部分合約承包或分包給合適的小企業（王麗英，2007）。
2.歐盟主要成員國
歐盟一直關注創新政府采購的問題，不論是在公共政策的理論方面還是在實踐過程方面，許多歐盟成員國都將公共需求視作一種創新驅動力（Edler et al.，2005）。近年來，歐盟更是加大了支持中小企業參與政府采購的政策力度。歐盟委員會通過完善立法（如將創新政府采購納入歐盟委員會研發投資相關行動計劃以增加研發支出）（Georghiou et al.，2003；Georghiou，2007；European Commission，2003）和公示政府采購規則，降低中小企業進入公共采購市場的障礙。在具體行動方面，歐盟創建了中小企業統計數據庫並進行統計分析，建立了國別支持中小企業效果情況的比較圖並進行定性調查分析，為評估中小企業參與公共采購合同的發展提出行動指南等，有效地通過政府采購促進了歐盟中小企業的發展（楊鵬等，2011）。
歐盟各成員國也紛紛響應歐盟委員會的號召，實施了行之有效的中小企業扶持舉措。
1）德國
德國在實施政府采購的過程中，十分重視發揮政府采購的政策功能，以實現經濟發展的調控目標；在加入GPA後，德國仍然想方設法地實現對國內中小企業的扶持；德國《反限制競爭法》第97條第3款就是在政府采購活動中支持和促進中小企業發展的原則和具體辦法。2009年，德國政府對該條款進行修改時，修改為“中小企業利益應優先通過專業分工或者分批方式招標而得到適當照顧”，至此支持和促進中小企業發展被確定為德國《政府采購法》的基本原則之一。立法者在借助這個模糊概念為行政與司法實踐留出空間的同時，還明確了適當照顧的方式，即拆分招標。《反限制競爭法》第97條修訂後，第3款還有這樣的規定：“中小企業利益應在公共項目招標中得到優先的照顧，項目應按數量或按專業領域拆分招標。”支持和促進中小企業發展，與保護環境、保護殘疾人就業等一樣，是大多數國家《政府采購法》規定的在政府采購中考慮的社會、經濟政策目標。德國《政府采購法》關於拆分招標的規定並沒有限制投標企業的國籍，也沒有限制大企業的參與，但是中小企業在德國經濟中所占的比重顯著高於其他歐盟成員國經濟中中小企業的比重，因此在可以從這一規定獲得利益的企業中，德國企業占更大比例的可能性自然就更大（肖軍，2011）。
2）法國
法國有250萬家以上的中小企業，它們是法國經濟的主要生力軍，占法國工商企業總數的73%，其國內生產總值占全法國的60%以上，出口總額占全國50%左右，在緩解失業引發的社會矛盾、拉動出口、促進科技發展方面發揮著重要作用（擎天，2013a）。
法國創新型公共采購會議在公共采購方面推出的一系列措施支持創新型中小企業發展，其中明確規定：政府部門在進行公共采購時，至少有2%的訂單要給創新型企業（擎天，2013a）。法國通過縮小政府采購合同金額和細化政府采購類別的方式來對中小企業予以照顧，其《中小企業法》規定：政府采購要對中小企業給予傾向性的優惠支持，政府對高技術的創新采購要為中小企業預留至少15%的份額，並且在其他條件相同的情況下，應優先選擇中小企業；政府可以將大宗采購切分為小份額合同以利於充分競爭（這實際上是讓中小企業更適應競標）（郭雯等，2011）。
在合同簽署上，法國對中小企業也有兩個優惠措施：一是不要求中小企業像大企業一樣有合同擔保，二是不收預付款（擎天，2013a）。法國的法規明確規定，不得要求投標人具有完成類似合同的經驗，並將其作為其資格預選的標準，亦不得將此經驗作為排除其投標的充分理由（郭雯等，2011）。法國有關部門還專門為中小企業制定特別詳細的指導手冊，指導中小企業參與政府采購投標（擎天，2013a）。
3）挪威
挪威是個工業發達、經濟依靠貿易的小國。其工業以中小企業為主，研究開發規模較小（擎天，2013b）。但是，該國的中小企業得到了來自政府和社會多個層面的支持，這或許正是這個僅有500萬人左右的小國能夠成為發達國家的重要原因（擎天，2013b）。
為了提高中小企業的政府采購參與度，挪威政府主要從八個方面入手：一是對於政府采購小型項目來說，要求招標方提供簡單便捷的審批手續，同時向投標人提供明確而具體的要求；二是鼓勵自發的采購定位以及合同履約計劃；三是鼓勵政府廣泛運用標準采購合同條款；四是鼓勵采購人向中小企業開放采購信息；五是不斷提高采購信息質量，方便中小企業入圍政府采購項目；六是建立中小企業采購論壇，方便中小企業參與政府采購過程中的交流；七是提高中小企業參與政府采購獲取信息的有效性；八是鼓勵中小企業參與政府綠色采購行動（擎天，2013b）。具體措施如下。
（1）成立政府采購申訴局。政府聘請10位資深律師來負責不定期研究和處理有關投訴。政府采購申訴局有權對未按規定發布招標信息的招標機構處以合同金額15%的罰款；供應商可以直接向發標方反映存在的問題，也可提出訴訟。這使得中小企業參與政府采購有了很好的機制作保障（擎天，2013b）。
（2）成立挪威工商聯合會。聯合會代表廣大中小企業的切身利益，為中小企業履行政府采購合同制定了很多切實可行的政策，如《挪威工商聯合會整體戰略規劃（2004—2013年）》《挪威工商聯合會政府采購行動計劃》《挪威工商聯合會政府采購指導意見》；挪威工商聯合會還啟動了全國性的供應商發展推進項目，以此幫助中小企業提高政府采購技能、增長相關知識、把握相關政策信息（擎天，2013b）。
（3）建立中小企業信息服務體系。具體來說，是在主要