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商品簡介
1974年成立的廉政公署，令香港出現了移風易俗的變化，從此香港社會擺脫了貪污的問題。但對廉署成立的背景、殖民政府歷任港督背後的考慮，倫敦方面的角色，以至成立初期遇到的困難等，過去卻鮮有中文著作作出深入研究。
葉健民利用解密的英國官方檔案，並結合香港本地的相關資料，對廉政公署成立的來龍去脈，作出深入的分析，並解答了如下的疑團：
‧ 廉署的成立是否麥理浩的個人功勞？
‧ 港府為何在大貪官葛柏潛逃英國後，無法把他引渡回港？
‧ 葛柏事件如何促成廉署的誕生？
‧ 1977年的警廉衝突，麥理浩為何讓步，頒佈「局部特赦令」，而並非把警隊貪污集團連根拔起？
‧ 倫敦在香港百多年的反貪工程中，有何角色？
作者簡介
序
生平第一次「接觸」到貪污問題，是在大約十歲的時候。
小時候住在筲箕灣明華大廈，在這個屋邨的小朋友，大部分都是在東華三院香港第二分校小學請蹇的，我也不例外。學校位於愛秩序灣，校園對開便是一排排的寮屋。一天在上課時，當我一如以往在雲遊太空抬頭外望時，赫然看見校門下的一條小巷中，有一個人有點鬼祟地把一小包白色的東西放在牆上的裂缝裏，然後快步離開。約
最後，我們真的到了警署，有兩名便裝警員隨意問了兩句後，便開車把我們送回學校。離開前，還掉下了一句：「死靚仔……」。但當我把這段英雄事跡告知爸媽時，沒有想過得到的回應竞是他們憤怒和驚惶的神情，中間還夾雜着打罵。他們一口咬定「差佬收咗人錢唔會理嘅」，「再嘈佢地打死你都有份」。那時候我很不服氣，不明白為什麼所有大人都咬牙切齒説「所有差佬都係貪污」。但兩三年之後，我看見了警察衝上廉署總部破壞的新聞，聽見了特赦令，我才明白從前每天返學途中看見生果檔老闆給警員「貼士」是什麼一回事，才知道為何當日的CID沒有再找我談談校外有人賣白粉的事情。然後，腦海中重複又重複地浮現出這一句「靜靜地起革命」的口號……廉政公署改變了我們的世界。
自此，我和很多人一樣覺得在這裏，廉潔社會是理所當然的，也不需要再為此擔心分神。直至早前我們聽見許仕仁、湯顯明、「上海仔」以至曾蔭權的故事，猛然令我們驚醒，原來貪腐從來就沒有離開過我們，原來廉潔奉公的價值，是要我們不斷努力守護的，絕不能掉以輕心，否則從前的日子是會重現的。在帶着有點自責的心情下，在《明報》寫了兩篇關於廉署歷史的文章，得到了一些回響，也因此受到中華書局黎耀強兄的垂青，邀請我把這兩篇文章擴展為一本專著。 那時，我馬上便答應了，因為我相信我們這代人是有責任去為下一代重溫當年的故事，要讓大家再次認識到今天的廉潔社會是得來不易的，而要保持這種局面，便只能靠大家繼續努力守護。但香港廉政制度的發展，從來都不是我硏究的範圍。不過，我近年專注於六七十年代的殖民管治，經常到英國翻閲英國政府檔案，過程中也接觸過不少與反貪相關的材料和文獻，也未至於對此一無所知。所以，還是懷着如當年徒步到筲箕灣警署時的心情一樣：「頂硬上」，去完成任務。
這本書寫得比較匆忙，因為今年適逢廉政公署成立四十年，而出版社也希望能在書展期間推出，所以寫來有點吃力，希望出來的成果不會錯漏百出，貽笑大方。由始至終，我的用意是以淺白的文字去剖析廉署的發展經過，而並不是要寫一本學術專著，但我仍盡力查證相關史料，盡可能做到史實無誤，能較為準確地還原當年的過程。這本書主要是基於在英國國家檔案館的官方文件，輔以當年報章和其他相關文獻寫成。過程中，有賴雷浩昌和吳臻燁的鼎力幫忙，披星戴月的 為我整理文稿、搜集資料，借此謹向他們衷心致謝，也感謝中華書局的黎耀強兄的信任和支持，他在這本書製作後期鍥而不捨地找尋相關的歷史圖片、其效率和專業態度，令人敬佩，政府新聞處的聶德權和廉政公署社區關係處的何渭枝這兩位老朋友，何明新、何家錤和廉政公署社區關係處陳嘉銘，在過程中提供了協助，香港城市大學人文及社會科學院和公共政策學系也支持了我部分硏究經費，亦在此一併致謝。
葉健民
目次
【新世紀香港社會研究系列】總序 iii
呂大樂序 v
自 序 vii
導 論 1
解釋廉署出現的三種觀點 3
制度改革是一個漸變過程 6
香港民情與英國朝野之間的互動 11
本書各章內容 17
第1章 傲慢與偏見：「貪污是華人的傳統」 21
警隊一直是貪污的重災區 27
貪污「華洋有別」的觀點站不住腳 31
一九四八年港府制定《防止貪污條例》 36
貪污問題常設委員會成效有限 42
柏立基改組貪污問題常設委員會 45
小 結 51
第2章 戴麟趾：承先啟後 制度突破 53
警員貪污五花八門 55
警隊檢舉貪污組缺乏公信力 60
九龍騷動揭示市民對警隊貪污不滿 66
「六七暴動」反令警民關係緩和 69
戴麟趾促成《防止賄賂條例》 74
警隊反對另起爐灶處理貪污 78
小 結 84
第3章 「反貪污、捉葛柏」﹕廉政公署的誕生 87
打擊貪污原非麥理浩優先處理議題 95
開埠以來最大的貪官「竟然」不是華人 98
麥理浩堅決反對倫敦介入 104
英國拒絕引渡葛柏 109
廉政公署正式誕生 115
成立初期的用人策略 119
污點證人促成成功引渡葛柏 123
小 結 130
第4章 不太靜默的革命：警廉衝突1977 133
成立初期三分之一職員有警隊背景 135
警隊是被投訴的龍頭大戶 139
廉署被質疑權力過大 144
示威警員衝擊廉署總部 149
麥理浩宣佈特赦 154
小 結 164
第5章 重新上路 167
改善與警隊的關係 179
油麻地果欄貪污集團案勝了一仗 182
廉政專員接班人選的考慮 185
調查方向的轉變 190
結 語 195
香港反貪大事年表 197
歷任廉政專員 202
參考資料及書目 203
書摘/試閱
導論 (節錄)
解釋廉署出現的三種觀點
「香港勝在有ICAC」。
這句口號來得有點傲慢，但卻是深得香港人的認同。從任何角度來看，廉政公署（以下簡稱「廉署」）在過去四十年所取得的成就，都是值得我們自豪的。廉署的出現，將香港從以前污煙瘴氣、貪官肆無忌憚的黑暗深淵中拯救出來，把這個地方變成世界上最廉潔的社會之一。更重要的，是大家不會再與活在上世紀七十年代以前的先輩一樣，只能對貪污忍氣吞聲、逆來順受。今天，我們是以一種「零容忍」的態度去對待貪腐行為。這種價值的轉變，在七十年代以前的香港社會中，是難以想像的。
但這個近乎童話的故事究竟是怎樣開始的，卻還有很多地方可以討論。廉政公署出現前的一百多年殖民地統治的歲月裏，港英政府又如何處理貪腐問題，又或者何以會「突然」改變態度，下定決心來一場社會革命？這些問題，都值得我們仔細揣摩，認真思考。
現在有幾種主流的觀點，嘗試解釋廉署的出現。
第一種觀點，是從現代化進程理論（modernization theory）去分析廉署的成立。這種觀點認為，港英政府在七十年代下定決心反貪，其實只是一種順應時代需要、配合發展要求的必然結果。就是説，到了七十年代，香港的經濟轉型已大致成熟，工業體系也見成形，經濟要進一歩發展，一方而要有穩定的社會環境，令勞工可以安心服務於資本，創造更多財富；另一方面，這也依靠更具效率的官僚體系，以減低交易成本。因此公共行政體系改革和社會政策發展，是勢所必然，大勢所趨，也是所有國家現代化過程中必須處理的問題。1對前者而言，可以看到這個時候港府在勞工法例、福利制度領域上開始作出了大幅度的改善；2對於後者，由於有必要擴大政府的規模以配合經濟發展，便必須在制度上加強對官僚的監察以便提高效能，廉潔問題自然也要趕上日程，以提高殖民地政府的整體管治能力。3
與這種發展決定論相關的第二種觀點，是認為港英政府突然要肅貪倡廉，固然是出於提高管治水平的考慮，但更實在的動機其實是一種危機處理手法。這裏的所謂危機，是指一九六六年和一九六七年的兩次大型社會動亂。特别是後者，算得上自上世紀二十年代省港大罷工以來，香港最大規模的一次社會騷動。由於 六七的衢突背後有明顯的內地政治介入，也令事件對港英政府的衝擊更形強烈。4因此，現時一個學術界的共識是，港英政府在事件之後，確實痛定思痛，要重新思考本身的管治方針，要從根本地去改變那種疏離冷漠、對本地社會近乎漠不關心的態度，要更進取地去爭取群眾，以重新確立本地社會對殖民地政權的認同。5從這種思路來分析，七十年代以至整個麥理浩時代的所有社會改革，都是這種計算下的產物，這自然也包括一九七四年成立廉政公署的決定在內。六七之後，港英政府確實是面對一個爛攤子，要有所作為，而危機後的日子也往往是改革的最佳環境，因為就如科大衛所言，危機往往可以有助改革者去壓倒保守反對聲音，以及有利爭取社會支持。6
第三種觀點強绸的是魅力領袖的貢獻，這當然是指麥理浩在廉署的成立過程中居功至偉。這種論調，實際也是最為人所稱道，就連左派背景的作者也有這種觀點。張連興在《香港二十八總督》一書中，便有這樣的陳述：
麥理浩設立廉政公署是一件十分有意義的事。在英國殖民地统治下的香港，當然不可能完全杜絕貪污現象，但是有了這樣一個嚴肅的機構，對於打擊貪污犯罪，防止貪污的蔓延和擴大，確實有一定效力。7
Lethbridge也認為廉政公署的反貪運動，是麥理浩全盤公民教化工程（moralizing project）的一個重要部分，以塑造新的公民認同，向大眾灌輸嶄新的權責意識和公共倫理。換言之，這並非無心插柳之舉，而是一個政治領袖改造殖民地政治面貌的鴻圖偉略。8
1. Henry Lethbridge, Hard Graft in Hong Kong: Scandal, Corruption and the ICAC (Hong Kong: Hong Kong University Press, 1985); Jon Quah, Curbing Corruption in Asia: A Comparative Study of Six Countries (Singapore: Eastern University Press, 2003); and Ambrose King,“An Institutional Response to Corruption: The ICAC of Hong Kong”in Leung, Chi Keung et al (eds) Hong Kong: Dilemma of Growth (Hong Kong: Centre of Asian Studies, 1980), pp. 115-142.
2. 例如在勞工保障上，六七十年代有大幅度的法例修訂，詳見David Clayton,“ Trade-offs and Rip-offs: Imitation-led Industrialization and the Revolution of Trademark Law in Hong Kong”, Australian Economic History Review, 51 (2011): 178-198.
3. Henry Lethbridge, Hong Kong: Stability and Change — A Collection of Essays (Hong Kong:
4. Ray Yep,“The 1967 Riot in Hong Kong: The Piplomatic and Domestic Fronts of Colonial Governor”, The China Quarterly, 193 (2008): 122-139.
5. Lan Scott, Political Change and the Crisis of Legitimacy in Hong Kong (Hong Kong: Oxford University Press 1989); Steve Tsang, A Modern History of Hong Kong (Hong Kong:
但也有觀點認為這種看法把問題過分簡化，沒有詳細解釋七十年代社會改革的本地脈絡，也忽略了工黨政府的角色，詳見 Ray Yep and Lui, Tai-lok,“Revisiting the Golden Era of MacLehose and the Dynamics of Social Reforms”, China Information, 24 (2010): 3: 249-272; and Alan Smart and Lui, Tai-lok,“Learning form civil unrest: State/Society Relations in Hong Kong before and after 1967 Disturbances”, in Ray Yep and Robert Bickers (eds) May Day in Hong Kong: Riot and Emergency in 1967 (Hong Kong:
6. David Faure (eds), A documentary History of Hong Kong: Society (Hong Kong: Hong Kong University Press, 1997), pp. 286-288.
7. 張連興：《香港二十八總督》（香港：三聯書店，2012年），頁349-350。
8. Henry Lethbridge,“Corruption, White Collar Crime and the ICAC”, Hong Kong Law Journal, 150 (1976): 2: 169.
第1章 傲慢與偏見：「貪污是華人的傳統」
警隊一直是貪污的重災區
貪污問題自香港開埠以來便困擾着港英政府，多任港督都曾嘗試把這股歪風遏止下去，而警隊一直是貪污的重災區。
早期香港警察編制以洋人為領導，輔以印巴籍及華籍警員。這支警隊質素參差，表現強差人意，貪腐不堪。首任警察司查爾斯梅 (Charles May) 本身就是一個大貪官，當時港督寶靈 (John Bowring) 便曾向英國政府報吿，指他靠做房地產投機生意賺大錢，甚至明目張膽在警署附近開設妓院。但港英政府卻對他一再容忍，反而讓他連續擔任警察司十六年，後來更升任巡理府達十七年。上樑不正下樑歪，警員索賄受賄的現象便變得變本加厲、明目張膽：
最普遍的勒索方式是藉故逮捕無辜平民，搶走他們的財物拘留數日，然後宣佈釋放。從妓女身上搾財也是警察的慣用手段。向妓女非法徵收所謂特別費，幾乎成了他們一項重要的固定收入。不少警察甚至借查暗妓之名，蹂躏那些不幸墜入火坑的婦女。據統計，一八六九年染上性病的警察佔全港警察的16.66%，一八七零年佔13.75%；同期患性病的士兵佔香港英軍總數的6.83%和5.51%。1
一八九七年，便爆出了「包庇私賭賄賂案」，迫使港府不得不對貪污問題有所回應。據作家葉靈鳳描述，涉案的是由一個姓岑的在警員包庇下的組織：
這個岑某財勢雄厚，結交官府，勾結了警方和主持牌照事務的總登記官署，自上至下，一律買通，可以為所欲為。他的總機關設在上環華里東街某號，指揮一切，其中設有庫房和複壁，庫房用來庋藏賭徒抵抻的金銀珠寶首飾，複壁則用來庋藏賬冊，其中有分派賄款的簿據，某人每月應派若干，都記載分明。根據這冊賄款簿所登記，警方自總警司以下，包括華洋幫辦、英警印警華警，無不有份，管理牌照的登記官署，自首席文案以下，以至信差，無不有份，此外清潔局、滅火局，凡是有權干預他們營業，令他們生麻煩的，也一律按月有賄款孝敬，因此岑某就耳目靈通，為所欲為。對於有些偶然因分贓不句，發生內訌，要「出差」來「冚檔」的，往往人還未曾出發，警方已經另有人先來通知，叫準備一切。有時，為了要在警政記錄上有所報銷，岑某又與警方合作，事先指定在某街某處佈置好幾家私賭館，通知警方去「冚擋」，做戲咁做，以便報銷。
據舊時報紙的記載，在這樣包庇的情沉下，在一八九七年，岑某的勢力最盛時，受警方包庇的私賭館，集中在上環華里東街、西街、長興街、四方街一帶。賭館派有招徠生意的帶街，自黃昏之後，就分佈在大馬口、水坑口，上及大笪地、荷李活道、文武廟一帶，拉攏途人去賭博，將他們領到設有賭館的街口，再另有人領他們到街內開設賭館攤館去賭博。這種情形，在名義上是私賭，事實上比公賭架勢。因為是有官方包庇，不會受到干預的。當時這種賭館對於來賭的賭客，更給與一種保障，凡是在賭館界內遭警方搜查或是遭劫失去的財物，事後館方一律負責賠償，可見他們所恃勢力的雄厚……2
不過，後來由於集圑內訌，有人向當時警察總監軒利梅 (Henry May) 直接告密，於是梅便親身帶隊採取行動，卻無意中揭露了警隊的嚴重貪污情況。在該個位於西區的被搗破賭博集團巢穴中，發現了一份完整的行賄記錄，説明該集圑其實一直由不少警務人員包庇。最終有一名外籍督察因此入獄半年，兩名督察及兩名沙展被勒令辭職。另外，還有十九名印度籍警員及廿六名華籍警員被革職， 以及十八名華籍警員被要求自行辭職。經此一役，警隊元氣大傷，可説是香港開埠以來最轟動的貪污案件之一。這宗醜聞證據確鑿，令港英政府不得不理，無法再對問題視若無睹。當時的港督羅便臣 (William Robinson) 也無奈地承認貪污問題的存在：
我必須承認，極為不恰當的行為確實存在於警隊及其他政府部門低級員工之間……我恐怕這些情況毫無疑問是存在已久。問題現在已被揭露出來，而政府亦會採嚴厲手段去確保情況得以改善。3
1 劉蜀永主編：《簡明香港史》（香港：三聯書店，2009年），頁55。
2 葉靈鳳：《香海浮沉錄》（香港：中華書局，2011年），頁176—177。
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