臺灣府際夥伴關係衡量指標建構之研究

建立中央地方夥伴關係，是近十多年來我國府際關係、地方自治、地方治理的重大議程。如果建立府際夥伴關係之營造是一項政策發展方向，那麼應該如何評斷這項施政與主張進展與成效？如何具體將過去抽象、一般宣示性與建議式的夥伴關係加以操作化？應該透過哪些構面與方法進行府際夥伴關係的觀察與衡量？對於這些問題的思索，即是本研究的緣起以及動機。
本書透過訪談、座談以及政策德菲法等研究方法，嘗試整理與建構台灣地區府際夥伴關係的評估制度、指標與架構。不僅可以作為政府與學界評估中央與地方關係的基礎，也可評估跨域性的中長期施政個案計畫，以及作為府際關係管理的策略與技巧。

朱鎮明

學歷：政治大學公共行政學系博士
現職：東華大學公共行政學系副教授
經歷：東華大學公共行政研究所助理教授
國家考試命題委員、閱卷委員
中原大學兼任助理教授
立法院公費法案助理
行政院大陸委員會副研究員、薦任科員
公務人員高等二級考試及格

第一章 緒論
第二章 相關研究文獻回顧
第三章 質化調查過程與結果
第四章 德菲法調查過程與結果
第五章 府際夥伴關係指標系統的深度意涵
第六章 結論與展望
參考資料

第一章 緒論
第一節、研究緣起、主旨、目的與重要性
一、研究緣起與主旨
我國地方自治的憲政制度發展史，是從威權體制逐步邁向地方分權、地方自治的階段，並且賦予地方自治一定的重視，這個演變的過程，始於民國39年發布台灣省各縣市實施地方自治綱要，以行政命令作為中央對地方進行自治監督的依據，到了民國81年修憲，以及邁向法制化（1987-1994）、自治二法（1994-1999）及地方制度法（1999-）四個時期，也確認省、縣均是自治法人，從而任何有關法人的權利與義務，必須依循法律保留原則，不由中央自治監督機關以行政命令恣意為之，甚或應該提供地方政府國政參與的空間。綜言之，地方自治，以及自治監督的本質，是自治的必然對應，但不應該壓制地方，而且與直接接管、控制與監護以取代其意見不同。而是應該充滿體諒性的諮詢、助長與保護，以及促成與輔助，旨在強化地方決斷力及自我責任（黃錦堂，2002：43）。
除法律層面的演進之外，於中央與地方動態關係方面，自2010年12月25日起，臺中、臺南、高雄市、縣合併升格成為直轄市，新北市從準直轄市升格為直轄市，連同臺北市成為「五都」。再加上行政院於2013年1月3日審查通過桃園縣改制為直轄市，將於2014年12月25日縣市長選舉後升格為第六都，希望帶動桃竹苗等周邊區域的發展，標誌著都會治理、區域治理的形成。

然而，從2010年到2012年，五都改制經過2年多，除了只是「鄉鎮市長官派」型態，面臨的實際問題包括「土地管轄的本位主義引發衝突」、「政黨屬性不同造成衝突」、「稅源和財政負擔的衝突」、「法規不明且各行其是」、「都市規劃問題」和「鄰避現象居民不易溝通」（陳立剛、李長晏，2003；趙永茂，2008）。我國地方自治一方面面臨合併縣市內部磨合，另一方面五個直轄市與鄰近縣市也將產生新的跨域事務，都會治理或是區域治理面臨新的挑戰（李長晏等，2011；曾淑娟，2008；李長晏與曾淑娟，2009；裴晉國等，2010）。
其次，許多學者都指出，全球化之下，複雜公共問題之解決，需要整合與各類專業、團體與利害關係人的互動，跨越專業藩籬而連結不同政策領域（O’Toole, 1997; Kettl, 2002），這種連結，不僅是水平的，也應該包括垂直面向的府際關係，據以營造中央與地方的夥伴關係。面對全球化下的地方治理思潮，縣市政府、乃至於基層的鄉鎮市公所，都應該展望當前趨勢，檢討眼下困境與問題，以更妥適且聰慧的策略落實地方治理以及做好服務管理。

建立中央地方夥伴關係，成為近十多年來我國地方自治、地方治理的重大議程。既然「夥伴關係」之營造是一項政策議程，那麼應該如何評斷施政議程的進展與成效？如何具體將過去抽象、一般宣示性與建議式的夥伴關係加以操作化？應該透過哪些構面與方法進行府際夥伴關係的觀察與衡量？對於這些問題的思索，即是本研究的緣起以及動機。
為中央地方府際夥伴關係建立成效評估制度的初步性探討，非常值得作為當前自治行政與區域發展的趨勢性研究，若能持續、定期的測量，或許能夠監測中央與地方關係的發展與弱勢，進而為府際互動診斷問題並且研商改進措施，或是提出警示，應可作為未來治理課題，這也是本書的問題意識。

二、研究目的
為配合我國學界、實務界的實際情況，有必要徵詢國內學者的意見，並擷取專家先進的寶貴經驗，使整合之規劃能兼顧前瞻性與實際可行性。綜言之，本研究之研究目的包括：
（一）確認我國中央與地方夥伴關係的定義
目前國內外學界以及實務界對於夥伴政府以及相關概念，例如水平治理（horizontal government）、全觀型政府（holistic government or whole of government）、整合式政府（integrated government）等，有關國內外文獻很多，似乎定義相當分歧，而且難有共通接受的定義，但大體上都談論、指涉相近的概念，在內涵上有若干相通之處。
目前學界研究對於中央地方或府際之間的夥伴關係提出不少建言，但若作為評估的指標，必須加以定義、操作化。本研究將收集、整理以及分析實務界、學界於探討府際關係或是中央地方關係時，如何建構與定義夥伴關係，並從中確認共通面向，作為下一階段操作化與評估的依據。
（二）建立府際夥伴關係的評估指標體系
若沒有系統性分析與評估，府際夥伴關係僅能由中央或地方政府各自表述，無法進行相對較完善的評價。本研究將運用「夥伴型政府」（partnership or joined-up government ）概念，建立ㄧ套「府際夥伴關係」指標（Intergovernmental Partnership Indicators, IGPI），作為未來針對府際關係發展與管理系統化調查與監測的依據。
（三）小結
過去中央地方或府際關係的研究，多針對僅理論建構、具體個案、政策建議等，未必能夠呈現整體府際關係之全貌，因此建立一個妥適的府際夥伴關係指標與調查機制，方便日後研究者進行系統性追蹤、了解中央與地方官員互動成效以及確認影響因素等，這是本研究的宗旨。
必須先行說明的是，就嚴格的學理與實務角度來看，中央與地方關係、府際關係屬於不同概念與面向，前者常指涉單一國體制中國家與地方之間、比較是命令、控制的關係，中央政府有高度控制權。
相對的，府際關係較常運用於聯邦國體制下的聯邦與邦（省、州）的互動，雙方在憲法憲政層次上較為對等，因此互動關係的本質，就偏向協力與共識，並且可以管理，甚或交錯運用（呂育誠，2004；陳建仁，2008：99；史美強，2010）。在本文中，兩者概念會交互使用，而且若把兩者視為思考光譜的兩端，並將較為對等性的府際協力與夥伴關係，視為中央與地方關係致力改善的方向，也具有理論與規範面的價值。

三、研究重要性
（一）基於實證基礎（evidence-based）制定管理決策
雖然府際關係與管理、中央地方事權劃分、政策執行上的學理與實務界都指出，中央與地方若能善用公共治理、政策網絡管理的措施與方法，應該能夠營造較為良性、正面的中央與地方的夥伴關係。不過，這些建議是否被落實與實踐，中央與地方往往各說各話，而且每個運輸、城鄉發展、福利服務、文化、教育等各政策狀況不一，難以具體判定哪些領域有較高程度夥伴或協力關係？哪些縣市與中央較能建立夥伴關係？更重要的是，不清楚該如何評估夥伴關係成敗程度。
本研究將從夥伴關係的定義與概念著手，透過政策德菲法，確認評估指標與架構，方便後續研究者自行挑選補助款、政黨等變項進行確認，不僅可作為未來中央或地方公共管理常態性調查的經驗基礎，更可以從個案分析府際夥伴關係狀況，方便中央於建立制度、維繫良性正面的府際關係上進行有效改善。
（二）建立公共管理較佳實務原則清單，鼓勵中央與地方政府考慮並採行
公共管理與網絡治理的原則與實踐（best practice），有可能提升地方政府的組織績效與競爭力，也仍是未來實踐地方治理與地方民主的主要論述，但在台灣地區相關實證研究仍相對缺乏，難以制定切合中央與地方政府實際需要的政府改造策略，學界有必要從公共管理與全觀型治理諸面向，進行系統性、綜效性的研究，以符合本土生態方式，建立台灣地區較為可行的府際夥伴關係評估制度。
其次，府際夥伴關係的議題，可能是政府改造議題告段落之後，下一個新興議題。不論是行政院中央部會或地方政府的組織改造，組織檢討與變動無法解決基本政策執行上的問題。不論權責如何重劃或上下權責切割，之後都會有新的業務衝突現象出現。業務領域不論進行合併或重組，重新劃分的結果相較於之前不見得好。
本研究嘗試從結合理論與實務，系統性地探討府際夥伴關係在台灣地方政府管理的意義、評估方法與限制，希望對於改善中央、地方政府的管理暨治理能力的方案與措施，更有針對性、需求性與有效性。