| 譯 者 說 明 英國《2000年金融服務與市場法》（Financial Services and Markets Act 2000）於2001年12月1日正式生效，取代了此前制定的一系列用於監管金融業的法律、法規。該法堪稱英國金融業的一部“基本法”，明確了新成立的金融服務管理局（Financial Services Authority）和被監管人的權力、義務及責任。統一了監管標準，規範了金融市場的運作。 《2000年金融服務與市場法》的頒佈，標誌著英國金融監管體制的重大變革，即從《1986年金融服務法》確立的“制定法框架下的行業自律”體制轉變為“制定法規範的單一監管機構”體制(Statutory Single Regulator)，並且確立了金融服務管理局的單一監管機構地位。金融服務管理局承繼了前證券與投資局(SIB)對證券投資業務、英格蘭銀行對銀行金融機構、財政部對保險機構的監管職能，其監管範圍涵蓋了全部金融領域，包括證券、銀行、保險以及各類互助會。 《2000年金融服務與市場法》主要規定內容是：（1）規定金融業的單一監管機構，即金融服務管理局的法定監管權力。金融服務管理局的監管目標：一是保持公眾對英國金融系統和金融市場的信心；二是向公眾宣傳，讓公眾瞭解金融系統以及同特殊金融產品相關的利益與風險；三是確保為消費者提供必要的保護；四是為發現和阻止金融犯罪提供協助。金融服務管理局除具有原有9個金融監管機構的監管權力以外，還負有對過去某些不受監管的領域，如金融機構與客戶合同中的不公平條款、金融市場行業準則、為金融業提供服務的律師與會計師事務所等的規範與監管的職責。同時，它還規定了金融服務管理局的監管原則：必須有效並經濟地使用其資源；負有監督金融機構高級管理層的職責；監管措施的成本，無論放鬆還是限制，必須與預期所能達到的監管效果相適應；促進監管手段的創新；注重金融服務市場的國際化特點，並保持英國金融業的競爭力；盡可能地減少因金融服務管理局為履行其職能而採取必要行動可能對競爭帶來的副作用；促進金融服務管理局監管的金融機構之間的競爭。 （2）規定英國財政部的職權範圍及其根據《2000年金融服務與市場法》所承擔的職能，一般性禁止原則、獲得許可的要件及對金融投資宣傳的限制。規定任何人未經核准或豁免，不得在英國從事被監管的業務，若違反規定將受到處罰。規範了金融推介與誘導行為。 （3）授權金融服務管理局對從業人的申請及變更被監管業務的許可條件作出規定，金融服務管理局對變更許可或撤銷許可享有自由裁量權。 （4）金融業從業人員擔任特定職務如需經金融服務管理局核准，上述人員應符合金融服務管理局作出的規定，金融服務管理局對違反規定者有處罰權。金融服務管理局有權發佈命令，禁止上述人員從事部分或全部被監管的業務。 （5）授權金融服務管理局負責審核擬在倫敦證券交易所上市的申請，並有權制定相關的規則。 （6）授權金融服務管理局對各類不當行為（如內幕交易、操縱市場等）予以規範，規定具體處罰。 （7）設立專業金融裁判所，受理針對金融服務管理局依據本法作出處罰的申訴。 （8）授權金融服務管理局對被核准者從事受監管業務制定行為準則。 （9）規定金融服務管理局和財政部有調查權，可要求被調查者提供資訊和檔資料，並可以向法院申請搜查特定場所進行取證。 （10）凡持有上市公司10％以上股權者，如擬取得控制性權益應報告金融服務管理局並取得其核准。 （11）授權金融服務管理局監管來自其他歐盟成員國的業者在英國從事受監管的業務。 （12）授權金融服務管理局可對違反本法規定的任何人進行公開譴責及作出處 罰。 （13）設立獨立的金融服務賠償公司，在消費者因獲授權人無力償還時作出賠償時，金融服務賠償公司有權對有問題的被核准者進行檢查。 （14）規定交易所及結算公司均由金融服務管理局監管。 （15）規定金融服務管理局應編撰並保存獲授權人的公開資料，以及制定有關保密資料在特定情形下予以公開的規定。 （16）授權金融服務管理局可請求法院對獲授權人啟動清算和破產程式；對協力廠商啟動的破產程式有權介入。 （17）規定金融服務管理局對未經核准從事受監管業務或違反本法規定事項的人可採取的處罰措施。 （18）規定金融服務管理局依法發出各種通知時應遵循的法律程式。 （19）規定金融服務管理局有權對誤導性陳述、內幕交易、洗錢等進行起訴。 《2010年金融服務法》對《2000年金融服務與市場法》進行了修改，包括修改金融服務管理局的目標、懲戒權、金融教育相關規定以及金融服務和市場的其他相關規定。 《2010年金融服務法》的通過，為長期以來關於行業自律與立法監管兩種模式之間的爭論畫上了句號：儘管行業自律的重要性不容忽視，但其作為主要的監管模式，已經不再適應當前金融領域的發展。金融服務管理局作為單一的監管機構，適應了金融全球化背景下混業經營的發展趨勢，代表了今後金融監管模式的重要發展方向。由於英國在世界金融業的地位，金融服務管理局的影響不僅局限於英國國內，至少還影響了所有需要通過英國金融市場進行交易的金融機構或企業。鑒於英國金融監管機構的國際聲譽，其監管模式無疑將對其他國家的監管者提供重要的借鑒意義。 目前，我國還嚴格堅持“分業經營，分業監管”的模式，這與英國的“混業經營，單一監管”模式具有質的差別。但是，英國《2010年金融服務法》與金融服務管理局的諸多監管技術與規範方面，如確定明晰的監管目標和原則，有效分配監管資源，提高監管者自身的可信度，與被監管物件建立起良好的溝通管道等方面的內容無疑會為我 國金融監管機構提供些許鏡鑒。 序 當今世界，屬於英美法系的國家大概有30%，而屬於大陸法系的則占70%左右。20世紀90年代以來，美國經濟學家施萊佛(Andrei Shleifer)等人通過實證方法研究發現，金融市場發達，特別是證券市場比較發達的國家絕大部分屬於英美法系國 家，其原因主要是英美法比大陸法更能保護外部投資者免受公司內部人的掠奪和欺 騙，因而有利於金融市場的發展。還有研究對102個國家從1960~1992年人均GDP平均年度增長率進行實證分析，發現具有英美法傳統的國家要比非英美法國家每年高0.71個百分點。這一發現在經濟學和法學界引起了強烈反響和激烈爭論。有學者反駁說，是由於這些國家經濟和金融發達才推動了英美法體系，特別是保護投資者的法律制 度的完善和成熟。還有學者提出，這些國家金融市場的發達更多的是其他原因，如政治環境、公共執法、股份公司股權結構等。儘管存在爭議，但對於英美法系與金融發展之間存在較強的關聯關係這一點在學術上已經達成共識。 一般認為，證券市場最為發達、證券監管最為成熟的國家是美國。但是美國在20世紀30年代建立現代意義上的證券監管制度時，在很大程度上借鑒了英國的經驗。 1933年3月，羅斯福總統剛上任數天，就提出要起草證券法。哈佛大學法學院教授法蘭克福特(Felix Frankfurter)帶領三個哈佛法學院的畢業生僅在一個週末就起草出美國第一部專門的聯邦證券法律——《1933年證券法》，確立了以強制資訊披露為原則 的監管理念，沒有採納當時很多人主張的“實質監管”（Merits Regulation)，其所依據的基礎就是英國當時的《公司法》。因此可以說，就證券監管而言，英國和美國是有著共同的出發點的。然而，在美國制定《1934年證券交易法》並設立了專門監管證券市場的聯邦獨立監管機構——證券交易委員會（SEC）之後，英國和美國走向了不同模式的金融監管道路。美國更加依賴政府的監管和執法，輔之以行業協會、證券交易所等自律監管；而英國則主要依靠行業和證券交易所的自律，直到1997年，英國才真正建立專門的行政監管機構，即金融服務監管局(FSA)。 直到20世紀初，英國倫敦一直是全球第一金融中心，英國《經濟學人》雜誌主編白芝浩（ Walter Bagehot）1873年在《隆巴特街》（Lombard Street）一書中曾把英國金融體系譽為“大英帝國王冠上的一顆寶石”。長期以來，英國證券市場上商人銀行（即投資銀行）、經紀商及交易商（做市商）三類機構之間有明確業務分工，各自採取“單一業務”制度（Single Capacity）。商人銀行負責公司融資，包括IPO、配股、公司並購、項目融資等；交易商通過為自營帳戶買賣證券維持市場的流動性；經紀商則作為連接證券發行人、商人銀行、交易商的紐帶，代理證券買賣。在單一業務制度下，各類證券機構分業經營，經紀商的傭金是固定的，交易商的風險控制也非常簡單，因此英國證券公司以合夥制為主，規模較小，主要依靠行業封閉和壟斷維持著較高利潤。1976年，由於受到1975年5月美國證券行業取消固定傭金制改革的影響，英國工黨政府推動通過一部新法案，將有關“反限制性商業慣例”的法律擴大適用於服務業。英國公平交易局要求倫敦交易所清理其交易規則並接受審查。英國公平交易局在審查後認為其中有150條規則違反“反限制性商業慣例”法，並於1979年對倫敦交易所提起訴訟。柴契爾作為保守黨領袖當選首相後，大力推動國有企業私有化，而她認識到大規模私有化需要有強大的資本市場和具有國際競爭力證券行業給予支援，因此必須對英國證券行業進 行改革。她派了副首相到倫敦交易所進行談判，最終於1983年倫敦交易所與公平交易局達成協議，規定交易傭金可以自由協商確定；交易所會員可以同時兼任經紀商和交易商；交易所會員對任何符合條件的機構開放。該協議給了證券行業3年準備期，於1986年10月27日正式實施。這一次看起來並不是很大的改革其影響是卻極為重大的，被稱為英國金融史上的第一次“大爆炸”（Big Bang）。它徹底地改變了英國金融市場的面貌。英國本土證券公司幾乎不再存在，倫敦交易所仍然是世界上最重要的證券交易所之一，實際上卻已經不再屬於英國。但是，英國金融市場因此重新恢復了活力，更為重要的是，為柴契爾政府的國有企業私有化改革的順利實施提供了保障。而且，其影響更進一步輻射歐洲、美國以至日本等亞洲國家，成為推動金融市場全球化進程的重要動力。這一次金融變革被英國《金融時報》稱為“最深得柴契爾時代精髓的改革”，“為倫敦金融城不可阻擋的崛起奠定了基礎”。 第一次金融“大爆炸”後，以美國為代表的國際金融機構開始主導英國金融市場，市場競爭日益激烈，金融業混業經營越來越普遍，銀行、保險及證券行業之間的界限日益模糊。而當時英國的金融監管體系非常複雜，有包括英格蘭銀行在內的9家監管機構對銀行、證券、保險和住房協會等金融機構分別進行監管。傳統的分立監管框架已經不適應新的形勢，阻礙了金融業效率的進一步提高和創新發展。因此，英國政府於1997年將英格蘭銀行的金融監管職能分離出來，使其專注於貨幣政策，同時成立英國“金融服務監管局”，逐步將分散的金融監管職能集中到“金融服務監管局”。這一以金融監管機構整合為核心的重大改革被稱為英國第二次金融“大爆炸”。《2000年金融服務與市場法》即英國議會對金融監管機構整合成果的立法確認，因而也可以說是英國第二次金融“大爆炸”的產物。金融服務監管局的成立，標誌著英國傳統的以行業自律監管為主的模式的重要轉變，英國由此轉變成為以更加正式化行政監管為特點 的“新型監管國家”。當然，可以想像，這種監管機構的整合以及監管模式的轉變並不是一件輕而易舉的事。在這一過程中，首任金融服務監管局主席大衛斯（Howard Davies)以其個人特有的能力和魅力發揮了關鍵作用。大衛斯在1997年10月28日就職講演中信心滿滿地表示：“金融服務監管局的目標是要以其專業性和公正性成為在世界領先的金融監管者。”對於單一監管機構把審慎監管和市場行為監管混同在一起存在內在衝突，會使監管系統更加官僚化，從而降低監管對市場的反應效率，給市場增加不必要的監管成本等擔憂，他認為無須擔心。在此後的幾年裡，金融服務監管局的工作確實卓有成效。例如，在1999~2000年，外國企業在美國進行IPO的規模超過800億美元，10倍於倫敦。而在2005年，在倫敦進行IPO的外國企業籌集了103億美元，遠遠超過美國的60億美元。此外，2002年，倫敦的投資基金管理著6100萬美元的資產，而到2005年，管理資產規模達到了2.25億美元，在全球資產中所占的比例從10%升至20%。一份調查表明，國際金融機構對金融服務監管局的表現給予了很高的評價，認為倫敦金融市場的強大與英國監管機構的監管能力直接相關。 然而，2008年國際金融危機的發生，使英國第二次金融“大爆炸”，甚至是1986年第一次金融“大爆炸”以來的所有改革開始受到嚴厲的質疑。《金融時報》2009年4月30日的一篇文章宣稱，此次金融危機之後，“柴契爾時代的所有標誌性政策和成就正在 被逐一粉碎”，其中就包括1986年以來的以“放鬆管制”（Deregulation)為核心的金融改革。2011年6月，英國政府在正式發佈《金融監管新方法：改革藍圖》白皮書，宣佈將對英國金融監管體制進行全面改革，原有的“金融服務監管局”將被撤銷，其職能分別由新成立的審慎監管局（PRA)和金融行為監管局(FCA)承擔。新的《2012年金融服務法》（草案）也於2012年1月26日正式提交議會，爭取在2012年年底前獲得最終批准，新的監管體制於2013年年初開始運作。與英國相對應，在此次金融危機之後，美國國會於2010年通過了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》，對華爾街的金融活動重新加強監管。可以說，以英美為代表的“盎格魯—薩克遜”金融模式今天正面臨前所未有的質疑和反思。 回顧金融服務監管局從1997年成立、輝煌，再到今天最終被撤銷的歷程，令人不免有“十年一覺揚州夢”的感慨。而以確立金融服務監管局為主要內容的《2000年金融服務與市場法》即將被全面修訂，今天將其翻譯成中文並在國內出版，從某種意義上說，更多具有類似於“標本”的意義，它可以使我們更好地瞭解英國金融服務監管局的這段歷史，並為我國未來金融監管體制改革是提供啟示和參照。 我國的金融監管體制改革和金融法制建設，離不開對市場經濟發達國家有益經 驗的參考、借鑒乃至“移植”，“關門主義”是不可取的。但是，在學習國外先進經驗的過程中，也不能採取“浪漫主義”態度，不顧中國的實際而簡單照抄、照搬。更要避免的是“插花式移植”，就是把各國成功的各種制度、做法都移植過來，像日本“插花”藝術一樣集合在一起，看上去非常美觀、漂亮，但實際上卻沒有任何生命力，難以在中國的土壤中紮下根，更不可能結出豐碩果實。 英國《2000年金融服務與市場法》以及金融服務監管局的興衰歷史，再一次告訴我們，世界上並沒有“放之四海而皆準”的“最佳”金融監管模式，只有把外國的經驗與中國的實際、中國的問題結合起來，才能找到真正適合中國的“最佳”模式。 焦津洪 2013年11月 |
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