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拜登新局與美中台戰略轉型
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商品資訊

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:NT$ 460 元
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商品簡介
作者簡介
名人/編輯推薦
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商品簡介

2021年2月4日美國總統拜登在國務院演說中,表達要以「外交成為外交政策中心」作為美國外部施政的核心。「外交中心」涉及美中台三方關係,拜登對外政策的變化,將對其他兩方產生重要的影響。
歐巴馬執政後期,美國國際政治學界針對美國從單極世界走向一超多強的世界體系,是否要讓渡部分權力給中、俄而引發辯論,其中美國戰略學派居於優勢,不但不打算採行「融合戰略」,反而踏上了「競爭戰略」道路。這也成為川普對外政策的焦點,並且在「美國優先」的立場上,實施無親疏的競爭戰略,導致美國國際承諾與形象受到難以彌補的侵蝕。拜登便是在川普的遺產下,建立「外交中心」的對外政策。
拜登「外交中心」政策的總體核心目的、各分項目標、途徑和方法等,都是理解拜登政府對外政策的重要內容。本書透過領導思想、理論比較、技術戰略、國際機制、區域衝突和大國關係的議題進行討論,試圖回答拜登對外政策的圖像。

作者簡介

王崑義
現職
.台灣國際戰略學會理事長
.經歷
.淡江大學國際事務與戰略所兼任教授
.國立台灣海洋大學兼任教授
.世新大學兼任教授
著作
《輿論戰》
《中共對台輿論戰》
《全球化與台灣》
《城鄉裂變與中共的農村改革:結構制度與國家》

施正鋒
現職
.東華大學民族事務暨發展學系教授
.台灣國際研究季刊總編輯
經歷
.台灣國際研究學會理事長
.東華大學原住民族學院院長
.淡江大學公共行政學系主任
著作
《獨立建國的滋味》
《盧比孔河畔的沈思》
《台灣的外交環境》
《思考台灣外交大戰略》
《台灣涉外關係》
《台灣的國家安全》
《台中美三角關係》

名人/編輯推薦

導讀 拜登政府的外交戰略與台灣安全
王崑義 台灣國際戰略學會理事長
2021年2月4日美國總統
拜登在國務院演說中,表達了他要以「外交成為外交政策中心」,以作為美國外部施政的核心。拜登「外交中心」觀點的理解,已經成為各方研究的顯學。這個「外交中心」涉及美中台三方關係,也就是在拜登對外政策的變化,將對其他兩方產生重要的影響。
美國對外政策的改變,依季辛吉的觀察是屬必然,冷戰結束以後「有些國家已經成長為強權大國,美國不再具備實現所有願望的實力。」美國面臨國際秩序領導權力將被分享危機。
歐巴馬執政後期,美國國際政治學界針對美國從單極世界走向一超多強的世界體系,是否要讓渡部分權力給中、俄而引發辯論,其中美國戰略學派居於優勢,不但不打算採行「融合戰略」,相反的踏上了「競爭戰略」道路。這也成為川普對外政策的焦點,並且在「美國優先」的立場上,實施無親疏般的競爭戰略,導致美國國際承諾與形象受到難以彌補的侵蝕。拜登便是在川普的遺產下,建立「外交中心」的對外政策。
拜登「外交中心」的政策,既要承攬川普的遺產,又要推陳出新,那麼拜登對外政策的總體核心目的是什麼?各分項目標又如何?有沒有途徑和方法?這些都是理解拜登政府對外政策的重要內容。本書透過領導思想、理論比較、技術戰略、國際機制、區域衝突和大國關係的議題進行討論,試圖回答拜登對外政策的圖像。
壹、美國領導者的大戰略思想
在「大戰略初探」文中,拜登、布林肯、蘇利文的對外政治與政策思想,被深入的分析,拜登被判斷為「歐(巴馬)規拜(登)隨」的「選擇性交往」政策,端賴議題或場域的不同選擇進行有條件的交往,決定到底要採取競爭、還是合作。至於拜登未來對政策的變化,是傾向於復原主義者(Restorationist)、修正論者(Transformationalist)、還是兩者兼顧,或是自我矛盾,尚須觀察。
布林肯在思想上具有民族自決的傾向,這對於尋求主權自主的新興團體,有鼓勵的作用,對外政策的實踐,他批判了川普混雜民族主義、單邊主義、及仇外意識的「美國優先」政策,主張所謂「負責任的全球交往」(responsible global engagement),強調預防性外交及嚇阻、貿易、科技、盟邦及制度,還有移民及難民四大課題的思考與政策制定,可以隱約看到拜登總統選戰的國際戰略觀雛形。
蘇利文則注意到外交及國家安全,必須著眼國內中產階級蓬勃發展的哲學,充分體會到不能讓老百姓覺得被政府拋棄,特別是勞工。在對外政策的思維上,服膺巧實力,也就是聰明的戰略,透過軟、硬實力的相互補充、重疊運用,軟硬兼施,以至不排斥以武力成為外交工具的後盾。在具體對外政策,聚焦於中國的互動,認為與中國共存的戰略包含競爭及合作,戒慎小心、不可偏廢;換句話說,競爭是必須處理的一種條件,而非必須解決的問題。
貳、對外政策中的美國戰略模式
拜登就職之後,積極投入政務,對外積極宣示政策、從事高峰外交、重構聯盟、重返國際機構,拜登的政策作為與語言訴求,雖然還是碎片狀態,但已經展現外部政策的圖像輪廓。
梳理拜登政府相關對外的演講與國際機制的操作,從中提取了美國對外政策的五個基本原則,「以外交為對外政策主體,實力與聯盟相聯、內政與外交相通、領導與榜樣併立、民主優勢持久」,期望再現自由主義國際秩序。
拜登政府也理解美國目前的處境,他認為要履行前述目標,就必須先行「重建美國經濟基礎、奪回國際機構地位、提升國內外的價值觀、進一步現代化軍事能力的同時先行外交領導、振興聯盟和夥伴關係。」
觀念要能成為現實,必須透過「行動」進程,戰略行動受到「資源與手段」、「時間與排序」的侷限,在目標選擇上易產生排擠,更何況拜登政府的五個原則,自身便帶有矛盾性,例如,價值觀與利益、外部政治與內部政治、美國與盟友、合作與競爭等辯證性難題。外交政策雜誌的專欄作家,艾莉絲.拉伯特(Elise Labott)清晰的指出拜登政府的戰略目標,「(他)似乎正在努力推行一種恰到好處的政策(Goldilocks policy),-提升中產階級,在全球經濟和地緣政治的舞台上包抄中國,並保持美國作為不可或缺的國家角色。」
拜登政府的戰略目標既然確立,那如何消除各層次間的矛盾,培育足夠的實力、集結國際聯盟力量,建構持久優勢,以應對中國競爭,保障自由主義國際秩序的存續。這些問題透過對拜登政府政策說明與運作理解,可以獲得三條路線,即中產(階級)外交、民主外交、安全外交。
「中產階級外交」本質是「經濟繁榮」的另一種表達,拜登政府並沒有要直接反全球化,但對於跨國企業要加強稅率的改革,希望經濟成長果實,能讓大多數人分享,讓中產階級恢復20世紀60-70年代美國人口基數,中產階級是理性社會的中間基礎,也是社會穩定的基石。
「民主外交」本質是維護西方啟蒙時期的「社會契約」所建構的政治、經濟、社會的體制,社會契約精神以為美國所繼承,並且在二次大戰以來,契約精神是美國建構國際體制根本精神的移入,民主已經成為一種信念,是拜登政府不可拋棄的使命,然而拜登政府將此轉為意識型態操作,成為聯盟的基本要求,其背後或已經脫離「民主契約」精神,更多的是要與中國的專制主義或是權威主義作為徑渭分明的分水嶺,趨向冷戰格局塑造意圖。
「安全外交」本質上是「崛起國與守成國」之爭,蘊含著權力移轉過程的衝擊與抵銷作用。當前國際社會變遷的重大要素,崛起的中國與守成的美國,兩大國間激烈的競爭戰略。競爭的範疇既是全球經濟同時也是整體的地緣政治。
民主政治國家是自由開放的社會,面對激烈的競爭,民主國家唯一的道路,便是操作安全化政治。2018年後美國為了應對中國的活動力量,啟動了安全化作為,包括內部經貿、文化、科技對中國構築防火牆,甚至在軍事上實施西太平洋威懾行動;外部則以科技威權(專制)主義區分,在數位安全、通信漏洞顧慮下,實施科技封鎖與生產鏈再造,以及集體合作安全的再建構。
透過圍繞中產外交、民主外交、安全外交三條路線,以及具體議題操作的歸納,依據美國政治學者By Barry R. Posen與Andraw L. Ross,所寫的《大戰略的願景競爭》,其列出四個戰略模式及十三個指標,發現拜登政府的外部政策指標落在「至上(首要)模式」,也就是美國優先戰略,基本上反映「霸權」思想,在聯盟上則表現兩個指標,「民主與專制劃分,及國家間的相互依賴」,但這仍是美國這兩項指標中部分政策的分享而已。在力量(軍事)使用與態勢兩個指標,美國表現謹慎,指標落在選擇性參與模式。
透過指標評量,對於美國戰略模式,可以理解出美國優先仍是主要支柱,因需要聯盟力量,便有部分的合作安全模式,為了節約消耗軍力,美國採用了選擇性介入衝突政策。
參、經濟力競爭-動能之鑰技術創新
經濟講求效率功能的發揮,20世紀末期掀起的經濟全球化,是國際貿易理論最大化的實現,不但引起跨國公司的興起、製造管理的流動,也影響了科學技術的傳播。全球化是在市場經濟、網絡技術與美國華爾街推動的三大因素所形成,讓美國的經濟結構發生了很大變化,金融服務與高技術產業比重上升,傳統製造業卻空洞化。
2018年川普政府在經濟安全上,提出兩個重要方向,一是喊出製造業回流,二是高科技產業保障,也就是彌補經濟結構失衡,及維護經濟成長動力的技術領先。西方經濟動能已經進入技術創新拉動階段,如今卻面臨中國佈局高新技術發展戰略,美國不得不正視技術競爭所帶來的危機。高新技術上升至美國國家戰略,並與中國展開技術競爭。
肆、高新技術革命與政策
高新技術本身是一種科學性,自有其發展的規律,科技革命至今進入第四代發展,重點在於人工智慧、大數據、第五代電信網路(5G)、奈米技術與生物科技、機器人、物聯網(Internet of Things, IoT)等領域。但科技革命將會拉動社會革命,經濟革命與軍事革命,這可以回溯上個世紀80年代興起的資訊革命,所產生的第三波革命浪潮便能得知。所以科技革命不僅僅是科學的,也是社會、經濟、軍事的問題。
在第四波科技革命領域中,詹姆士夏甫(James Schoff)指出中國已成為全球科技的領先創新者,尤其是在「製造業、數位平台與相關市場(小額貨幣交易)、旨在解決社會問題的應用程序或其他技術、以及電腦或生物科技等領域的基礎科學的研發。」
西方國家擔憂,除了技術競爭與經濟繁榮問題外,另外還有一個重要原因,西方國家認為這些科技所蘊含的軟思維帶有中國國家的價值理念,即21世紀威權主義、社會控制與效率相結合的一種形式。西方學者冠之以中國技術的專制主義。
為了因應即將到來的第四波科技興起,區隔中國意識形態的影響,並與中國科學技術與高新技術進行競爭,拜登政府已經成形了四個方向做法:一、強化基礎建設與推動研究關鍵技術;二、結合民主國家遏制中國的技術主導地位;三、組建技術民主國家的聯盟;四、建構印太版的「一帶一路」。
伍、高新技術核心半導體與晶片競爭
今年二月拜登手持晶片闡述半導體競爭時代來臨,4月12日拜登政府召開了半導體供應鏈與汽車、醫療廠商,了解全球晶片短缺問題,5月11日美國將64家半導體上下游廠商,組建了半導體聯盟(Semiconductors in American Coalition,SIAC)其中包括了歐洲、日本、韓國、台灣的台積電,排除中國的公司。
6月8日拜登政府針對半導體行業發展,提出了一份250頁的報告,列出確保從醫藥到晶片等關鍵產品供應的策略。其中半導體是主角,同日,美國國會通過520億美元來提振國內晶片製造,也就是由國家出資大量補貼行業。美國政府的行動是來自於「無盡疆界法案」的支持。
美國確實已經針對第四波科技革命的核心技術產業-半導體,納入了國家扶持與投資對象,目的便是掌握未來第四波科技發展的核心技術,保持與中國科技水準領先的地位。
從美中半導體競爭來看,中國處於劣勢一方,目前,中國在半導體生產鏈上,設計、封測已經跟上西方腳步,但在晶片製造方面,仍相當脆弱,因此,中國在2020年被美國斷供封鎖的經驗,決心突破這項技術的障礙。
中國十四-五規劃強調「把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐」,2020年對上市企業的補貼高達2,136億元人民幣,比前一年增加14%,對半導體和軍需企業的補貼顯著成長。除此之外,中國加大了半導體人才培育,2020年成立了「南京積體電路大學」,將積體電路生產流程,轉化為科系,專業攻關,2021年4月北京清華大學也成立了「積體電路學院」。
中國的決心是理解到了與美國競爭,並非只是美國企業的競爭,更多的是美國透過國內法與懲罰權,影響全球半導體產業的限制,必須防堵美國的長臂管轄,荷蘭ASML光刻機關鍵時刻被禁止出貨中國便是一例。
半導體技術競爭,實為科技競爭的核心,任何一個國家都不會輕忽的一件大事,尤其在川普時期透安全化政策,對華為、中興科技廠商,進行斷供封鎖,讓其他工業國家有了高度警惕,歐盟、日本、韓國也相繼建立了半導體發展計畫,通過國家力量保障核心產業安全。
美中之間的半導體競爭,目前來看,中國處於劣勢,但是中國擁有全球最大的消費市場,企業產品總是要面向市場營利發展,中國消費市場,是企業不能放棄的地方,這也為半導體競爭帶來的變數。
由前述得知,半導體的競爭,美國所依託的除了自己「設計」和「高端技術」的掌握之外,便是透過長臂管轄能力,以及構築全球半導體聯盟,打造半導體的控制權;中國則深知西方國家受制於美國,對於高端技術流動不抱外來期望,除了自己努力構建體系與製造技術外,便是控制好自己市場的份額,以便支持本土半導體產業發展。
基於此,美中競爭可能產生的技術追趕場景的判斷,以四方矩陣圖示,構想出四個想定(假設)-美國壟斷-競爭激烈、平分秋色、中國壟斷-模式;橫坐標是中國在半導體的滯留向突破方向發展,縱座標則是美中競爭的高低趨勢的變化。藉以說明四種美中競爭可能結果的邏輯推演。模式勾勒出美中競爭的推理,雖未直接給出答案,卻能從中得到理性判斷的可能成果。
陸、競爭還是合作的美中政治關係
美中政治權力競爭的發展,是戰略競爭的一項維度,是構建總體戰略競爭的分項力量,美國對於中國的態度,定位於激烈的戰略競爭對手,游離於「敵人關係」的邊緣,拜登政府在表達對中國關係時,經常說出「要競爭時競爭、合作時合作、衝突時衝突」。這就表示在總體戰略的指導下,在美國利益目標的追求下,不可能對中國有絲毫讓渡的心理,競爭自然是激烈的。
川普時期美中關係已有定位,拜登在此基礎上,更進一步描寫成激烈的競爭關係,透過近半年的執政行動,有些分析美中關係的學者,針對現象的反射,直接地說出美中現行關係,乃是透過聯盟合作,針對中國施以合圍的手段運用,透過合圍手段迫使中國能順從自由主義的國際秩序,是一種直覺思維的運用。
有的學者則是從國際政治的視角,從單邊主義與多邊主義的趨近,說明拜登政府對中國手段的變化。一個國家由單邊主義轉向多邊主義的對外政策,這種變化來自於領導人的認知差異所致。
川普執政對於國際組織與機制,並沒有給予較大的重視,主要的原因是川普對外政策強調美國優先,以及美國利益的維護,不重視國際領導,單邊主義的外交手段明確。但是拜登與川普不同,他深知美國單一力量的不足,必須強化同盟關係,以共同維護美國利益的遂行。多邊主義思維成為美國對外政策操作的手段之一,目的是透過國際機制,實踐美國對中國的戰略設計,這樣的運行,美國必須相對地提出可資分享的公共財,方能具有實質的效率。
美中競爭是美國全政府運行的國家戰略,單邊與多邊主義的運用,只能表達美中競爭的部分行為,全政府運行,指出了美國對中國的競爭戰略是總體戰略的施作,政治力的作用,仍需在此整體性觀點,進行觀察與分析,比較能說明或解釋美中關係的政治實質。
美中戰略競爭並非起於川普執政時期,而是在2000年小布希(George W. Bush)競選總統期間,便有百人政學者聯合建言總統候選人,要重視中國威脅問題,小布希當選總統之後,便將中國身分定位為「戰略競爭者」(strategic competitor),卻因911事件反恐戰略建立而改變,直到川普政府重新建立了戰略競爭對手的再確立。另美中關係發展的歷史來看,「戰略競爭」隨著中國發展與對美利益的威脅,確實是難以避免趨勢。戰略競爭確實是一種「老遊戲關係」,但是時空背景的轉換,對於國際格局的變化,仍具新時代上的意義。
拜登政府團隊與歐巴馬時期的團隊,重疊性大,然而歐巴馬對中國關係,採取的是競合關係,既有競爭,亦有合作之處。如今,團隊回朝,令共和黨人擔憂川普政策的轉變,為讓美國各界免於憂心,強調拜登政府既不是歐巴馬,也不是川普,不回顧歷史,而是要基於現在面向未來持續努力。
不可避免的,現在的基石是川普的遺產,戰略競爭的美中關係,短時間不易改弦更張,拜登反在競爭之前加上了激烈競爭以示決心。拜登政府強調與中國關係,競爭(competition)、合作(cooperation)和對抗(confrontation)可依據事務性質的不同,採取不同的方式進行操作。布林肯對於「競爭」所期待的是基於規則的競爭,有規則競爭是良性競爭,可以趨近合作性操作,問題是美中競爭關係是在「塑造規則」階段便已經發生,規則主導當仁不讓,此刻競爭便容易趨近對抗,無規則的競爭讓惡性競爭得以存在。
無規則的競爭,也是根源上的差異問題所形成,這本應以包容的態度,處理彼此的差異性,但是為了「非此即彼」的根源性堅持,這裡舉了五個可能導致競爭向著對抗發展的根源-民主自由與專制威權的意識形態、國家利益的堅持與侵犯、地緣政治權力平衡的消退與增長、全球與區域主導權力的保障與替代、美中文化歷史經驗的復甦與榮譽等,這些根源性差異大甚至對立,本身便是國際秩序競爭的一環,很難以包容態度進行「融合戰略」的選擇。更何況美中關係當前有塑造規則的競爭,這些差異不但不會被包容,還會被放大形成衝突焦點,彼此的競爭關係更加複雜。這也是當前美中競爭,激烈交鋒的根本因素。
柒、軍事力量與南海、台灣的戰略問題
美國每年超過7,000億美金的國防預算,已經高於後五位國家國防預算的總合,並具有11艘航空母艦(群)、三位一體的核戰略打擊力量,以及先進的航天、空飛行器、電子與網路作戰能力,美軍實力依舊是全球超強首位。
美軍兵力部署於「五大洋三大洲」,美軍的戰略是全球性戰略的視野,冷戰時期美蘇對峙,軍事戰略的指導,為「核威懾下的總體戰略」,打的是大國常規戰爭的準備,2001年全球反恐戰爭成為軍事活動的重點,特種化、區域化的作戰形式,讓美軍的力量發展具有針對性的規劃,軍隊任務逐漸遠離了常規戰爭的準備。
就在這個階段,解放軍卻發起了補課運動,國防預算也開始兩位數增長,通過22年的追趕,改變了解放軍體質,包括了現代聯合作戰體制的構建、信息化戰爭準備,也開啟了智能化作戰形式的建設。
就以2020年以來中印邊界兩軍的對峙,印度軍事評論人透過戰場透明度的反差,確認解放軍已經進入「信息化」戰爭能力,印度在這部份基本上是空白的。2021年美國國防大學出版了《超越邊疆的解放軍》(The PLA beyond borders-Chinese Military Operations in Regional and Global Context),透過區域性、全球性視野,針對解放軍的遠征能力、非傳統安全行動、軍事外交和安全援助等議題進行研究分析。
足見美國雖然仍認為解放軍是屬於區域性的軍事強權,但對於軍事能力溢出區域功能的發展,也已經開始關注其在全球性軍事功能的探究。相較於美國軍事能力與全球佈局的事實而言,解放軍仍屬於區域性的軍事力量。美國對於解放軍在邊界衝突、第一島鏈內水域的展現、針對美軍西太平洋行動自由干擾、台海、南海灰色區域活動,都是抱以謹慎行動,並給予較大注意。
本文中對於解放軍軍事能力的運用,放在南海、台海與美軍互動的討論上。
在南海安全困境的討論上,主要還是焦點於美中在南海主導權之爭的議題。南海主導權之爭,源自於歐巴馬後期的政策,尤其是透過國際法的制約,否定中國的九段線與島礁權利的主張,但在軍事行動上,歐巴馬又採取選擇性參與的態度,並未透過軍事權力,保證國際法宣判的結論。
川普政府透過印太戰略的構築,以保障美國在西太平洋的優勢力量,南海是美國連接印度洋與太平洋兩大洋的重要通道,也是「全球進入快速到達」的重要水域,面對中國海上權力的增張,開始加大區域的「水上自由航行與空中飛航自由」的操作力量,同時編織南海聲索國的偕同力量,一起施壓中國在南海的主張,激發了南海地區緊張局勢的升高。
拜登政府接續川普的南海政策,依據拜登政府在南海加大自由航行力度,引入北約成員國的船艦介入南海巡航,比較1995年美濟礁事件、2012年黃岩島事件,認為美軍奉行戰略模糊,因而島礁被奪;但在2019年中業島、2020年南北康暗沙事件、2021年牛軛礁事件,因為有美軍的存在,所以維持了現狀,依據這些案例經驗,發現美國在南海的態度由戰略模糊轉向戰略清晰,這也是目前拜登政府對南海的政策。
南海趨勢的轉變,認為台灣對於南海主權的模糊態度難以持續,為了自保與不願成為國際上被遺棄的「棄子」,似乎在南海問題上站在目前國際規則的一方,而非站在挑戰目前國際秩序的另一方。問題正如季辛吉所言:「學者沒有風險,如果結論錯誤,大可重新來過,政治領袖卻只有一次選擇,一旦出錯便覆水難收」。的確,模糊政策對政客而言是最佳的政策,誰又願意背負喪權的歷史責任。
軍事力量的對沖,除了南海議題之外,還有一個議題,便是台海問題,在本論文集中,學者各抒己見,不約而同的與台灣安全做出連結。從軍事論兩岸軍事衝突,有從事實論說,認為近些年來,中國軍隊發展,實力快速的累積增長,增添了兩岸軍事衝突的可能性,兩岸軍事失衡的現象在2007年已經被大陸翻轉。美國蘭德公司在2015年也提出警告,對中國的戰爭,早打比晚打的代價要低,2025年開戰,美國付出代價恐為美國難以認同。
面對兩岸軍事實力差距,美軍支援作戰在台灣確實有被人民期待,2020年10月台灣國際戰略學會與台灣國際研究學會作過民意調查,台灣有過半的民意,確實是期待美軍協助防衛台灣,也願與其並肩作戰。
基於主觀的意願,學者運用邏輯推演,認為軍事犯台端視北京對台在武力進攻下屈服的可能性,以及視台美合作的力度如何迫使北京對台動武意願下降?前者的主動權在北京,而後者軍事力量的聯合,直接影響中國犯台攻勢的成敗,因此,主張台灣應強化地面部隊基礎訓練,增強美國援台作戰願採取的選項和代價(效率)的承受,對台灣的安全是有極大的貢獻的。
除了從軍事論戰爭而外,也有從政治的視角來說明台灣自處之道,有學者主張拜登上台,最壞情況是無視台灣的存在,而最好情況則是台灣前途由台灣人民決定,更何況蘇利文等人亦有民族自決思想的傾向,因此主張「台灣應有足夠勇氣宣示獨立建國、要求承認,而不是躲在中華民國的屋簷下爭正統。」當然有勇氣也要有智慧,不計後果的舉措,政客很難聽的進去。
另外,有學者從「九二共識」矛盾性來觀察,九二共識在台灣已經被認為被紅化,很難理性的討論,在大陸方面卻還是認為是解開兩岸官方交流的金鑰,同時,大陸官方若退回1992年前期,也代表著弱化了統一的主張,因此,不可能拿掉「九二共識」的政治語彙,兩岸關係由這個角度來看,確實已經進入僵局,目前,一般認為兩岸局勢發展只有兩條路,一是中共改走溫和與中庸的對外政策路線;二是中共缺乏耐心,決心盡速解決台灣問題,逕行發動武力統一戰爭。只是,台灣未來的前景,目前只能在維持現行政策,以拖待變。
台海之間的衝突,有人從美國視角出發,考慮地緣政治的利害關係,確認台灣在戰略地理位置上的優越性,讓美國不得不重視台灣存在,必須進一步討論台灣面臨戰爭時的態度,這也就是美國政界對戰略清晰與戰略模糊的辯論。美國白宮印太事務協調官坎貝爾(Kurt Campbell),在對台灣的軍事活動上主張戰略模糊,認為戰略清晰不利於美國的利益。
2021年7月6日坎貝爾更說,美國支持台灣尊嚴、維持堅實的美台非官方關係,不支持台獨。美方在對台事務上必須保持平衡,這攸關牽動國際局勢的台海和平穩定。
從觀念的爭辯過程,便能察覺,將台灣與美國命運綑綁在一起,共同面對可能的戰爭到來,這並不符合美國選擇性參與,以及美國應保有的戰略彈性。更何況戰爭有其自身發展規律,一經啟動,很難終戰。這也是美國所不願見到的場景,所以美國聲明不支持台獨,顯然美國也不願捲入台海戰爭。
捌、台灣是美資產還是「負載」
在美中的競爭戰略操作的過程,台灣無法置身事外,自2016年蔡英文政府執政以來,在美中關係上早已作出選擇,蔡政府基本的指導便是:「聯美抗中、親美制中」的對外政策,美中台關係由三角關係,成為了「台美與中」完全傾斜的依賴戰略,更早於2018年川普政府對中國的戰略調整。
台灣在戰略行動上依附美國,是以「相信」的信念為基礎,認為美國長期以來受斯匹克曼(Nicholas John Spykman)「以海制陸」的地緣戰略觀點,台灣在西太平洋的地理位置中心,美國不可能放棄台灣地緣價值,台灣的決定已經不再考慮戰略變化風險,頗有破釜沉舟之志。
而台灣主觀安全的需要,使用西太平洋的地理思考,卻忽略了台灣終極的利益訴求,與美國在美中利益之間互動的利益維護,卻難有相容的地方,基於這個因素,有人特別將台美關係,認定彼此是夥伴關係,是一種資產,還是工具主義下的資源。
在論文集中有兩位學者,涉及到這個觀點。一位學者提出他的見解說,不論美國對中國會如何「戰略清晰」與「戰略競爭」,美台關係最後仍將回歸到從屬於美中關係框架之下的本質,美國對台灣仍將會採取「戰略模糊」,因為國際政治是講現實、講權力、講利益、講交換的,如此才符合美國的國家利益與戰略利益。這是從美中台三方的「成本、效益、代價」去考慮,美國對台態度最終仍是一種工具傾向的運用。
另一位學者認為,為了避免台灣成為大國間的棄子,首先讓台灣獲取足夠的防禦能力,因此要深化與美國及友邦關係。其次,強化經濟發展,新興產業加速推動,傳統產業要能升級,有化產業結構,佈局全球市場。此外還要積極尋求兩岸在互動的契機,讓兩岸關係得到良性發展,有利於國家社會的安全保障,讓台灣成為有用的棋子,而非棄子。
編者後語
拜登政府執政之後,亟欲恢復國際地位與信譽,積極參加各種國際會議,並透過美國的強國地位,主導會議議題與議程,宣講美國對外政策理念,並要求組織體成員共同實現要求。在2021年6月13日G7會議結束後的記者會上,拜登明確表示:「每位領導人都瞭解並理解我們所面臨(問題)的嚴重性和挑戰,以及我們自豪的民主國家有責任站出來,為世界其他地區提供服務。」什麼問題讓美國領導人如此的急切呢?或許從G7與北約峰會後的聯合公報中,可以獲得一些蛛絲馬跡。
G7會議本身是定位在經濟議題,會中討論了持續寬鬆的財政政策、跨國公司的統一稅率、還提出了美歐版一帶一路的基建計畫,共同發布了《重建更美好的世界夥伴關係》(Build back Better world (B3w) Partnership),以及跟經濟發展相關的氣候變化(碳排放)與生物多樣性議題,包括COVID-19大流行與病毒溯源調查;除此之外,與經濟無關的政治性議題,也被納入公報之中,尤其是中國的新疆、西藏、香港、台灣的人權與政治脅迫。
6月14日北約峰會的公報更是直接表明,「認為中國對於基於國際秩序和北約安全相關領域構成了系統性挑戰」。更指責中國軍事現代化發展的不透明、核武庫的擴充、以及帶有脅迫性的政策。
北約本質上便是軍事安全的組織,將中國視為「系統性挑戰者」,尚符合組織職能與角色,「挑戰者」一詞不同於敵人與對手意義,從地緣政治的角度來看,中國對歐洲的威脅並不明確,北約秘書長史托騰柏格(Jens Stoltenberg)說:「我們不會落入新的冷戰,中國並非我們的對手和敵人。」
這次G7峰會,在美國的領導下,從經濟議題延伸到政治議題發展,是美國的意志,還是集體意志,目前仍不意確定,需要從日後的行動中去認定,但可以理解的是,若一個軍事安全為主的北約組織,僅將中國視為一個「挑戰者」,那可以說,歐洲國家對中國的態度與美國是有距離的。
拜登2021年6月出訪,三個主要行程,涵蓋了三大層面,經濟合作、軍事安全、大國政治,其內容又涉及美中「制度鬥爭、西太威懾、友俄制中」等三項具體目標。因此,拜登主導與構建議題的國際會議,從會議的議題設定、議程進行、公報宣示的過程,考察美國與歐七(澳、韓、印、南非)的政治語言與互動行為,以檢證當前國際戰略的內容,是否在真實的世界中仍具有說明性。
導讀整合了學者論文的洞見,綜理了五個要項:「美國領導者的大戰略思想、對外政策中的美國戰略模式、經濟力競爭-動能之鑰技術創新、競爭還是合作的美中政治關係、軍事力量與南海、台灣的戰略問題」這些內容確實也出現在拜登訪歐的G7與北約的會議上。美國的戰略行為,真如拉伯特(Elise Labott)所說:「提升中產階級,在全球經濟和地緣政治的舞台上包抄中國,並保持美國作為不可或缺的國家角色。」
在台灣議題上,學者們的主張是多樣化的,但不脫離美中台三方互動下「政、軍」脅迫範圍,若冷靜回顧兩岸發展歷史,這些脅迫並未實質擾亂台灣的外貿經濟。換句話說,這些脅迫並未具體達到傷害效果,但真的對台灣造成危機的困擾,應該是西方國家對半導體製造,集中在台灣不可思議的察覺。
2021年英國主辦的G7大會,保守黨政府向G7提出了一份諮詢備忘錄,被稱之為「康沃爾共識」(Cornwall Consensus),這份僅有五條備忘錄的共識,直指自由主義消退,與福山、米爾斯海默所說的相契合,台灣可以不理會備忘錄思想的傳達,卻不能不重視其中一項的訴求,「西方政府已經承認,讓全球晶片生產集中在台灣這個中心,是一個可怕的戰略錯誤。他們不想重蹈覆轍」。這是西方國家對半導體技術工藝自主性的宣示,高科技產業是台灣經濟的命脈,台灣必須需正視這個問題,及早準備對策,同時要將半導體加工技術,視為台灣核心利益,與企業體合作維護產業安全,這是當前台灣燃眉的危機,政府必須要有前瞻作為了。

目次

導讀-拜登政府的外交戰略與台灣安全∕王崑義
 壹、美國領導者的大戰略思想
 貳、對外政策中的美國戰略模式
 參、經濟力競爭-動能之鑰技術創新
 肆、高新技術革命與政策
 伍、高新技術核心半導體與晶片競爭
 陸、競爭還是合作的美中政治關係
 柒、軍事力量與南海、台灣的戰略問題
 捌、台灣是美資產還是「負載」
拜登外交的戰略模式試探-政策、戰略、理論∕張明睿
 壹、文本考察-政治語言與政治行為
 貳、外交與戰略基本概念的敘述
 參、從概念到典範模式的理解
 肆、拜登對外政策的戰略模式
 伍、結論
新賽局?老遊戲?-美中戰略競爭的根源性問題∕王信力
 壹、前言
 貳、美中戰略競爭的歷程
 參、拜登時期對中國進行的戰略競爭
 肆、美中戰略競爭的根源
 伍、代結論-蠡測美中戰略競爭的未來
以技術為驅動的大國競爭:拜登政府對中國之政策∕蔡裕明
 壹、前言
 貳、一種以「技術為驅動的大國競爭」
 參、美國在數位科技時代對於中國的戰略
 肆、結合民主國家遏制中國的技術主導地位
 伍、結語
美中經濟競爭:半導體產業發展的可能推演∕羅慶生
 壹、前言
 貳、遠程想定技術
 參、驅動力因素
 肆、4個可能情境
 伍、結論
台灣在美國對外戰略部署的定位:重要夥伴抑或一顆棋子∕蕭衡鍾
 壹、從小布希政府到歐巴馬政府對台灣的一貫立場
 貳、川普政府與拜登政府友台挺台的背景因素
 參、拉攏夾縫中的台灣符合美國利益
 肆、台灣在拜登政府戰略觀中的變與不變
拜登政府南海政策與台灣抉擇∕林廷輝
 壹、前言
 貳、拜登政府的南海政策
 參、從戰略模糊到戰略清晰?
 肆、台灣的抉擇
 伍、結論
 附錄:美國國務院2020年7月13日南海聲明全文
後川普時代兩岸關係中的台灣定位∕滕昕雲
 壹、前言
 貳、拜登的兩岸政策
 參、兩岸關係的癥結-九二共識
 肆、中共對於「九二共識」的認知
 伍、臺灣方面對「九二共識」的看法
 陸、兩岸關係未來發展的展望
 柒、代結論:無解的兩岸關係
兩岸軍事衝突的可能性∕張國城
 壹、中國武力犯台的時機
 貳、中國怎麼看美國援台
 參、美國援台的考量
 肆、台灣因應中國犯台的不利因素
 伍、結語
拜登的圍中戰略及其對兩岸關係的影響∕顏建發
 壹、拜登的圍中戰略出於川普而更勝於川普
 貳、群起中的「圍中」同盟
 參、美國同盟直挑中國無根據的一中紅線
 肆、中國僅能對內打擊異己與對外虛張恫嚇
 伍、台灣的應處之道
美國政權的轉換與美中台戰略轉型:從單邊主義到多邊主義∕古明章、吳巨盟
 壹、前言
 貳、何謂多邊主義
 參、權力轉移下的美中關係
 肆、拜登政府的中國戰略
 伍、美中台戰略轉型
 陸、結論:台灣因應美中競爭之道
拜登政府的外交大戰略初探∕施正鋒
 壹、前言
 貳、川普政府四年的外交
 參、拜登的初步觀察
 肆、布林肯的外交觀點
 伍、國家安全顧問蘇利文
 陸、台灣的自處
 附錄1:今晚,何不跟台灣來個建交?
 附錄2:美國與中國的金光戲
 附錄3:Not So Deft on Taiwan

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