中華民國憲法(修訂十版)

我國憲法制定於三十六年（一九四七），當時為世界各國所稱許。憲法分十四章，一百七十五條條文，參採各國體制，引進時代思潮，體例燦然大備，人權保障與政府設計為各國典範。然時移境遷，今天憲法第三章國民大會、第十二章地方制度第一節「省」凍結不再適用。同時七次修憲增修十二條條文，立法院制定及修正多項法律，司法院公布大法官解釋七百多件。然政黨政治的運作，政府組織及體制在內閣制與總統制間擺盪。「體制不明，權責不符」始終為人詬病。憲法增修條文或傾向總統制，或靠近內閣制；甚至司法解釋，或指行政院是最高行政機關（六一三號解釋），或謂總統是最高行政首長（六二七號解釋），莫衷一是，令人無所適從。八十五年總統由公民直選，八十六年立法院閣揆任命同意權撤除，修憲不見法理與方向。但無論如何，中央部會增多、地方六都形成，「人民有權，政府有能」是大家共同的心聲。今一〇五年執政黨標榜「史上最能溝通的政府」，又見國會多數、行政院及總統同屬一黨，宮中府中俱為一體。憲法架構下的效能政府應該可以期待。

陳志華

 憲法只是一張紙？

　二○一六年修訂版序

我國憲法發展到八十年以後最為快速而明顯。其中尤以修憲功效最為顯著。而七十九年（一九九○）第二六一號解釋公布，拉開了臺灣為時十五年憲政改革的序幕，具指標性意義。這時期的憲政改革，主要是前後七次的修憲。

至今七次修憲，前面六次採一機關修憲，即國民大會提案並複決，第七次則由立法院提案、國民大會複決，兩機關修憲方式完成，都依據憲法第一七四條修憲程序。自此國民大會功成身退，走入歷史，是有幾分悲壯，憲政就這樣逐步推展。

十年後，第一次嘗試用公投修憲方式。一○四年七月十六日「憲法時刻」，距離次年總統選舉正好六個月，兩大黨的憲改方案難以協調，憲改破局。首次發動公投修憲即嚴重受挫，連提案都失敗。

就在密集的選舉與憲政改革擾嚷聲中，監察院被放在一邊，少受關切。九十四年二月到九十七年八月，朝野爭議激烈，總統不願更換監察委員提名名單，立法院又罷審，沒有任何被提名人獲得同意，致第四屆監察委員完全出缺，監察權出現空窗期。朝野立委紛紛連署提案，聲請大法官解釋。

雖然大法官（第六三二號解釋）提醒總統與立法委員，提名與同意的權責機關應相互尊重，依據憲法各盡其職，不能讓憲政機關停擺。但依舊直到政黨輪替，總統重行提名人選，立法院行使同意權並通過名單，監察院才恢復正常。監察院員工躬逢史無前例的空窗期，沒有公文需要處理，感慨是公務生涯難得的好時光，浮生出現小確幸。

監察權受挫的遭逢際遇還未了，第五屆監委提名的爭執又再度重演。一○三年八月第四屆監察委員任期將屆，五月總統依例提名二十九位監察委員人選咨請立法院同意。七月初，立法院召開第一次臨時會準備行使監委同意權，由於部分委員佔據領票處及圈票處，致其他委員無法投票，只能擇期再議。七月二十九日第二次臨時會，朝野協議以不亮票、不監票方式，投票始能進行。結果僅通過十八位（其中包括院長及副院長）。此次人事案被稱為史上最慘烈的一次。

一○四年九月總統再提出十一位「清爽乾淨」之士，不料其中一位因學歷引起爭議，又逢十一月地方選舉，致立法院不再開會、不再審查這屆監察委員的人事案。其間，同年六月立法院寧可先行審查後來的大法官提名案，監委出缺則不再過問。於是第五屆委員遺缺超過三分之一的急務只好「再等一等」，直至次年五月二十日政黨輪替新政府成立，仍未補足，人事案受盡折磨。如此，糾彈百官何所依，柏台清風有誰識？

憲法，其實不過是一張紙，一紙由人民彼此退讓而簽訂的契約。它因人民的共識與信守而可長可久。黑格爾(G. W. F. Hegel)認為，不應將憲法視為是由什麼事物所構成的。他相信一個國家的憲法必須具體表現人民權利與其立場的心意，否則憲法不過是空有軀殼、毫無價值。成文憲法可以設計，但欠缺憲政主義的憲法只會帶來動盪與不安。(Andrew Arato, Civil Society, Constitution, and Legitimacy.)

蘇格蘭法學家麥金多許(Sir James Mackintosh)在一七九九年寫下名句：「憲法是成長的，不是製造的」。他相信自由憲法是日積月累逐漸演進，而不是由少數人以武力建造的。回想臺灣七次修憲，時而面臨委任直選還是公民直選總統、修憲條文被大法官宣告違憲無效、一面修憲一面要舉辦國代選舉一連的窘境。

憲改過程中，第五二○號解釋（九十年公布）教訓行政院預算應與立法院共同參與、第五八五號（九十三年公布）斥責立法院不能越權干預行政，以及第六一三號（九十五年公布）糾正獨立管制機關應隸屬行政院，都在試圖釐清憲政體制。

一○五年一月大選前，民進黨蔡英文主席不僅肯定由下而上的憲改方式，更堅定表示支持憲改的決心。就職演說裡，蔡總統宣示尊重兩岸二十年來交流協商的歷史事實，或許講稿是一份「未完成的答案卷」，國際間仍期待兩岸將創造雙贏的局面。以憲法及兩岸人民關係條例處理兩岸關係，可為兩岸互動舖陳穩定的基礎。

一○四年八月二次大戰結束屆滿七十年。日本政府堅持修法建軍、出兵海外，雖然國會相當配合，但政要學者發出怒吼，控訴政府嚴重違憲。他們直指政府此舉違反憲法前言之宣示和平主義及第九條放棄戰爭、不保有軍隊之規定。安倍內閣企圖經由內閣會議重新解釋憲法，將個別自衛權鬆綁為容許集體自衛權，甘冒違反和平憲法精神的危險。

相對的，今年八月八日，八十二高齡的日本天皇明仁，少見的透過電視轉播，表達自己日益衰弱、無法履行職務，有意「生前退位」。明仁天皇不願明白要求內閣修改皇室典範，因為他深知天皇不許具體觸及現行制度。他謙沖自抑的表示，若日皇病危，將造成社會停滯，影響國民生活，令人動容。

同樣八月八日這一天，五位在非洲肯亞被扣留的我國詐欺嫌犯，雖經我方多日交涉，仍被強行遣返中國。這樁詐騙案，行為人是臺灣人，受害人全是中國人，犯罪行為地在他國。所涉及問題，不僅是國家主權，更是司法管轄權歸屬。

本書，《中華民國憲法》，初版至今已逾二十一年，三民書局編輯部同仁囑咐修訂再版。感謝三民書局努力於出版工作。本書亦隨著憲法增修、法律變動、解釋公布而適時更新補充，反映憲法的動態，更祈望方家指正。

陳志華　謹識　二○一六年八月