在碎裂的世界共享富裕繁榮：給中產階級、全球貧困者，以及氣候危機的新經濟學

作者簡介
丹尼．羅德里克 Dani Rodrik
哈佛大學甘迺迪政府學院國際政治經濟學講座教授，本書是他的最新著作，之前的著作包括《貿易的取捨》（Straight Talk on Trade）、《經濟學好厲害》（Economics Rules）、《全球化矛盾：民主與世界經濟的未來》（The Globalization Paradox）等。

譯者簡介
許瑞宋
香港科技大學會計系畢業，曾任路透中文新聞部編譯、培訓編輯和責任編輯。二○一一年獲第一屆林語堂文學翻譯獎。譯有《貿易的取捨》、《科技與大國崛起》和《雲端封建時代》等數十本書。（http://victranslates.blogspot.tw/）

世界正面臨多重危機。全球化、快速自動化、迎面而來的人工智慧革命、氣候變遷，以及民主困境，全都顛覆了大家過去視為理所當然的許多事物。這本精采的著作呼籲我們以協同合作的方式同時應對所有這些挑戰，從而構想一個比較美好的世界。羅德里克這本書洋溢著鼓舞人心的樂觀精神。
──艾塞默魯（Daron Acemoglu），諾貝爾經濟學獎得主，《國家為什麼會失敗》（Why Nations Fail）共同作者

羅德里克對於新自由主義全球化有先見之明的批判，現在他提出了一個有說服力的替代方案：減少依賴市場信仰，更開放地接受公共投資；減少對全球治理的執著，更加關注國家和地方的實際情況。所有願意為了良好的就業、共享的繁榮、可行的綠色轉型，以及強大的中產階級而摒棄陳規陋習的民主黨人和共和黨人，都應該讀這本書。
──桑德爾（Michael J. Sandel），哈佛大學政治學教授，《正義：一場思辨之旅》（Justice: What's the Right Thing to Do?）作者

羅德里克不僅是他這一代的頂尖發展經濟學家，還是在如何使全球經濟適應新興現實和挑戰方面最有洞察力的學者，這些挑戰包括氣候變遷，數位技術的飛速發展，經濟、政治和社會的極化趨勢，以及日益加劇的地緣政治緊張局勢。《在碎裂的世界共享富裕繁榮》充分展現了他的這種智慧，他在書中引導我們認清切實可行的路徑和心態，以應對永續發展、修復民主和減少全球貧困的挑戰。
──史賓斯（Michael Spence），諾貝爾經濟學獎得主，《下一次大趨同》（The Next Convergence）作者

本書對我們這個時代的核心經濟挑戰提出了極其犀利、獨到和令人信服的分析。羅德里克不僅敢於想像一個能為全球帶來繁榮、永續發展和正義的未來，還研擬了一套切實可行的政策來實現此一目標。這是一本構思大膽、執行精湛的著作。
──格斯特（Gary Gerstle），劍橋大學歷史系教授，《新自由主義秩序的興衰》（The Rise and Fall of the Neoliberal Order）作者

序言
引言：追求民主、繁榮和永續發展

我們想要生活在自由的社會，希望世界沒有貧窮，而且氣候宜人。簡而言之，我們想要民主、繁榮，以及永續發展。但是，當前全球經濟衝突增加，正迅速偏離既有規範和格局，而且面臨美中對抗下的脆弱地緣政治環境，我們在此情況下要如何實現這三大目標呢？當前許多政策方向相互衝突，即便看似推進了某個目標，卻使我們更難達成其他目標，我們該如何使它們彼此相容？這些問題正是本書主要想探討的。
民主、繁榮和永續發展是當今世界面臨的三大挑戰。氣候變遷如今已被廣泛視為危及人類生存的威脅。這是一個真正全球性的問題，雖然其負面影響在全球的分布非常不均衡，遭受最嚴重衝擊的將是低收入國家。至於減緩和適應氣候變遷需要做什麼，大致框架早已為人所知。傳統做法強調達成全球協議，藉此減少排放二氧化碳和其他溫室氣體，並向貧窮國家提供資金和技術援助，但這方面的努力至今仍難以取得進展。即使在取得進展之處，我們也看到地方的、國家的或區域的綠色政策雜亂無章、缺乏整體連貫性，而且似乎往往將調整適應的成本轉嫁出去。
美國、歐洲和其他許多國家的民主倒退，則構成危及人類自由的另一種危險。二○二四年十一月，美國選民再次選出川普（Donald J. Trump）擔任總統，他身負多項刑事指控，威權傾向也顯而易見。川普二度就職後不過幾個星期，就已危及權力分立、法治、言論自由和學術自由，而這些正是自由民主賴以維繫的關鍵規範。雖然近年政治失靈有許多原因，但中產階級衰落是核心關鍵。區域、社會、文化和政治分歧加劇，種族歧視和仇外心理，民主價值觀衰落，以及侵蝕性的威權主義浪潮，都與經濟不安全感密切相關。自動化、去工業化、全球化和財政緊縮，都各自在不同程度上助長了北美和歐洲各地的這些趨勢。因為優質就業機會是中產階級社會的支柱，解決這些問題需要有效的策略來扭轉優質就業機會減少的趨勢。美國和其他先進國家的政策擺出了朝此方向努力的姿態，但忽略了一個關鍵事實：未來大部分工作將出現在服務業而非製造業。目前尚未出現以服務業優質就業為重心的一套連貫方案。
在全球貧困問題方面，近幾十年的情況較為令人鼓舞。一九八○年代之後，隨著中國和其他許多國家經濟成長大幅加快，數億人脫離了赤貧狀態。但自從COVID大流行以來，情況變得沒那麼樂觀，在川普攻擊世界經濟和對外援助工作之後更是如此。全球各界的討論尚未正視此一現實：當今經濟發展挑戰的本質已大不相同，過去有效的方法未來很可能不再有效。創造了早期成果的經濟成長策略──出口導向工業化──已不再可行，這不僅是因為綠色轉型勢在必行，或面臨保護主義的挑戰，還因為自動化之類的新技術削弱了低成本、非技術勞動力在製造業中的優勢。開發中國家需要一種新方法來促進經濟成長和減少貧困。
民主、繁榮和永續發展都是很大的題目，各自都累積了浩瀚的文獻。試圖以一本書涵蓋這三大題目似乎有點不切實際。我沒有妄圖全面討論每一個題目並提出詳細的解決方案。但這三方面的挑戰互有關聯，一次僅著眼於一個挑戰可能導致我們在其他方面出現盲點。每個挑戰都需要一項關鍵要素，也會對另外兩個挑戰造成影響以及外溢效應。健康的民主需要強大的中產階級。消除貧窮需要低收入國家實現快速而具備廣納性的經濟成長。環境永續則需要我們的經濟實現綠色轉型，以減緩並且最終終止氣候變遷。我們需要一套涵蓋全部三個領域的政策綱領。此外，正如我們將看到，應對這些挑戰需要一種共同的政策思維，一種我稱為生產主義（productivism）的新版產業政策。觀察這個共同框架如何在不同領域發揮作用，將使我們得以在這些領域之間建立意想不到的聯繫。
我們在各個領域推行的政策可以互相促進。綠色轉型不僅有助於保護環境，還將對世界各地的經濟成長和減少貧困產生顯著的正面影響，因為貧窮國家是受海平面上升、極端天氣事件和生物多樣性喪失威脅最大的國家。另一方面，開發中國家經濟繁榮將有助強化先進經濟體的中產階級，因為如此一來，前者將能為其他國家的出口和投資提供更大的市場，並減輕氣候變遷導致的人口外流壓力。先進經濟體的中產階級壯大將使當地社會對其他國家變得更開放，更不容易敵視外人。本書的一個關鍵論點是，如果我們採取正確的做法，這些結果都是可以實現的。
但多贏結果並非必然可以實現。事實上，從現行政策思維看來，我們的三大目標之間有重大衝突。應對氣候變遷和減少全球貧困看來需要大量的全球合作。但是，在先進經濟體帶領下，多數國家如今正日益內向化。各國的策略看來互不相容。開發中國家奉行傳統成長策略，強調快速工業化，但這會加劇氣候危機，而且未必可以達成減少貧困的目標。美國和歐洲以提升製造業競爭力為優先，結果是歧視窮國，同時未能在本國創造足夠多的優質就業機會。另一方面，如果先進經濟體開放市場以吸收更多來自窮國的商品和勞動力，藉此推動一項為世界上最貧困人口提供最多經濟機會的全球計畫，這會與強化富裕國家中產階級的迫切需求產生衝突──這種全球計畫或許可稱為全球羅爾斯主義（global Rawlsianism），因為羅爾斯的正義原則強調最大限度地照顧最不幸者的需求。附圖呈現了這些矛盾。

 現在是該提出新理念和新方法，以避免這些殘酷的取捨了。全球經濟正在我們眼前重塑，但迄今仍缺乏明確的指導方向。COVID大疫、中國與西方之間的地緣政治緊張局勢、中低收入國家前景不確定、世界大部分地區不平等加劇、族群民族主義式民粹（ethnonationalist populism）得到更多人支持，以及尤其重要的氣候變遷危機，已經不可逆轉地改變了全球經濟格局。傳統的政策方法和經濟正統觀念正到處受到質疑。舊有的共識，無論我們稱之為新自由主義、市場基本教義，或基於規則的國際秩序，都已不復存在。
這某程度上是因為舊秩序有其缺陷，因此引起了可預料的反彈。新自由主義政策不但未能惠及所有人，還在環境和公共衛生方面製造出非常有害的盲點。過去的安排不再符合新現實的需求。美國主導的國際秩序不再適用於現今這樣的世界：美國不再是霸主，中國和其他新興大國希望對全球規則有更大的話語權，大國之間地緣政治競爭的零和邏輯成為關鍵重點。
舊秩序將被什麼取代尚不清楚。回歸二十世紀中葉的凱因斯社會民主模式並不可行，因為如果多數勞工的生產力未能相應提高，僅靠管理總合需求、社會保障和勞工賦權等做法，並不能在先進經濟體重振中產階級。在開發中國家，出口導向工業化策略已經失去動力。加強國際合作以強化貿易、移民、科技和氣候方面的全球規則或許是可取的，但在國家主權力量空前強大的情況下，我們不能對此寄予厚望。拜登政府推行的新產業和綠色策略是一個重要的開端，因為它認識到政府需要著眼於中產階級和氣候的新政策方向。但它過度關注製造業和美中地緣政治競爭，因此產生新的盲點。它忽略了服務業對中產階級未來就業的重要性，也未能正視貧窮國家的發展訴求。
川普二○二五年重返白宮，是憑藉著拜登總統矢言要解決的經濟焦慮，但川普的政策方向與拜登截然不同。川普決心扭轉美國應對氣候變遷的政策，清楚展現了他對其他國家的蔑視，沒有連貫的產業政策願景，仰賴提高關稅作為重振美國製造業的唯一手段。川普衝撞世界經濟的迅猛和魯莽程度實在令人驚訝。他反覆無常的貿易政策、極高的關稅，以及對其他國家（無論是地緣政治對手還是長期盟友）的強硬態度，造成的破壞和動盪超出了多數觀察家的預期。
川普主義使我們離前述三大目標愈發遙遠。它沒有為弱勢困苦的勞工和地區提供任何真正的出路，使美國對全球貧困人口置之不理，也可能危及我們近年在應對氣候變遷方面取得的成果。它甚至未能應對我們面臨的三大挑戰中的任何一個，遑論協調處理三者之間的取捨。但川普主義失敗之處恰恰為本書提出的觀點提供了完美的背景。它鮮明地凸顯了以下見解：製造業迷信（manufacturing fetishism）以及國際貿易零和思維的代價相當高昂；為創造出大部分就業機會的服務業制定優質就業策略是優先要務；有助於應對氣候變遷又能照顧勞工需求的產業和科技政策至為重要；貧困國家迫切需要超越貿易和外來援助的新經濟成長策略；我們必須為全球經濟建立一種不依賴全球合作這種虛假希望的框架；我們迫切需要在兩個極端──一端是新自由主義和超全球化（hyperglobalization），另一端是非常有害的經濟國族主義和保護主義──之間找到一條比較健康和可長久持續的道路。
川普主義是一個警世故事，它告訴我們，缺乏應對挑戰的新想法如何可能導致各種錯誤。它無比清楚地說明了我們需要一套連貫的新方法，既不會提供虛假的解決方案，又能夠解決我們的問題。威權傾向的族群民族主義領袖不應使我們對找到更好出路的可能失去信心，也不應使我們渴望回到那種使許多人得益但同時將許多人甩在後頭的舊秩序。我們必須向前邁進，而不是倒退或原地踏步。
但是，這種替代方案真的存在嗎？它會是什麼樣子呢？我在本書既提出警告，也帶出一些希望。警告是當前政策方案不足以應對挑戰，而且在各大目標之間製造出嚴重的衝突。它之所以不足，是因為它忽略了政治現實、各大目標之間的權衡取捨，以及已然改變的科技或地緣政治格局。為了同時應對三大挑戰（重建中產階級、減少全球貧困，以及應對氣候變遷），我們必須跳脫既有的思考方式，探索新的方法。我們必須另闢蹊徑，常常要訴諸非傳統對策。
好消息是，開闢這樣一條比較好的道路既非不可行，也非為時已晚。這些創新方法的種子早已存在於世界各地一些既有的做法中。我們需要的不是一場革命，而是重新調整我們的優先事項和政策。各國國內政治因素和全球合作不足，往往使經濟學家和其他技術官僚眼中的理想方案無法實行，但卻使我們得以考慮一些在現實世界中常常更有效的方法。

引言：追求民主、繁榮和永續發展
1 克服三重挑戰
2 失敗的超全球化
3 促成綠色轉型
4 建構良好的就業經濟
5 促進經濟成長以減少貧困
6 一種生產主義範式
7 全球化再造
8 新的一套進步綱領

致謝
注釋

【摘自第一章】

應對氣候變遷

在技術官僚的理想世界裡，氣候變遷將由一項三管齊下的全球協議處理，其內容包括設定足夠高的全球碳價，或採用同等效果的總量管制和交易制度（cap-and-trade system）；為綠色技術創新提供全球補貼；以及為開發中國家提供大量的資金和技術援助。現實世界未能做到這三件事，但地方和國家層面沒有經過協調的各種行動卻取得了一些意想不到的進展。我認為這些非正統做法或許能為我們更直接應對氣候變遷奠定基礎。
我們先來回顧一下正統對策的理論基礎。提高二氧化碳（和其他溫室氣體）的排放價格是必要的，因為這樣才能使排放的私人成本與社會成本變得更接近，並使能源生產者和使用者將使用化石燃料造成的環境損害內部化。補貼綠色創新是必要的，因為促進再生能源和綠色產業發展的新技術是氣候轉型的關鍵組成部分，而考慮到這些新技術對其他經濟領域的正面外溢效應，我們需要增強創新者的誘因。此外，基於務實和公平考量，我們需要為比較貧窮的國家提供資金和技術援助。這些國家可用於氣候轉型投資的資源是最少的，而迄今為止，全球大部分溫室氣體排放來自富裕國家。因為氣候變遷已成事實，這些減緩氣候變遷的努力必須輔以各國適應氣候變遷的措施，也就是積極投資以增強我們的經濟和人造環境應對高溫和極端天氣事件的韌性。
現實世界圍繞著主權國家運作，幾乎不可能產生接近上述最佳方案的東西。全球氣候峰會、相關的國際會議和國際合作承諾層出不窮，但實質成果寥寥。目前的全球體系圍繞著各國的自願減排承諾，以及為開發中國家提供的零散且有限的臨時資金援助運作。
但是，多種因素的共同作用促使了各個地方、國家和區域獨立行動，更積極地推進它們各自的綠色計畫。很少人預料到這一點，因為全球暖化是典型的全球公域（commons）問題：碳排放發生在哪裡，以及這種排放在哪裡得到控制都無關緊要。在每一個司法管轄區都只關心自身利益的世界裡，沒有人有動力採取行動減少排放。至少理論上是這樣。但在現實中，商業動機、公眾輿論中的環保意識，加上大家認識到必須調整以適應未來的經濟現實，使事情出現了意料之外的發展，而其中一些努力已經取得了顯著成果。
中國大力推動太陽能和風能產業發展的政策，使全球再生能源的成本大幅降低，幅度之大超出了不久之前所有人的估計。美國二○二二年《降低通貨膨脹法》（Inflation Reduction Act）提供的數千億美元綠色補貼，被廣泛視為徹底改變了促進再生能源發展和美國經濟脫碳的情勢，雖然川普試圖逆轉這些政策。在歐洲和其他地區，各地出現了許多碳定價試驗計畫。自二○一三年以來，加州的碳排放總量管制和交易制度大幅降低了電力業的排放量，並且帶給州政府超過兩百億美元的收入，美國另外十三個州和世界各地許多地方政府也跟著仿效這項制度。據估計，加拿大卑詩省的燃料稅已經使排放量減少了一五％（相較於沒有開徵該稅的情況而言）。
並不令人意外的是，地方政治因素對這些政策的設計有重大影響。這往往導致政策結果遠非理想，而且使其他地區或國家必須承受一些代價。中國的綠色產業補貼（起初是補貼太陽能和風能產業，最近擴展到電動車和電池業）雖然無疑有利於我們應對氣候變遷，但一直遭到商業競爭對手猛烈抨擊，而且在美國和歐洲遇到了進口壁壘。美國的《降低通貨膨脹法》因為要求接受補貼的企業從本地採購一些物資，被批評為奉行保護主義。歐盟的排放交易制度（ETS）希望大幅提高歐洲碳價，現在加入了一項機制，針對沒有排放管制的國家施加進口限制。隨著各國更積極補貼從電池到綠氫之類的未來綠色產業，權威人士開始警告世界貿易可能會出現「補貼戰」。
一般情況下，各國在優先考慮自身商業利益的同時，會設法爭取國內反對者和可能因為綠色政策而利益受損者的支持。從理想方案的角度來看，這種地方政治交易可能有許多不足之處。但是，它們對全球減排的貢獻很可能超過任何全球碳排放協議可以做到的。我們不能一味追求最佳方案，也不能過度關注上述政策的效率代價。在對抗氣候變遷的過程中，全球爆發補貼戰其實是好事，而不是壞事。借用高華德（Barry Goldwater）的說法，守護氣候時，極端不是罪惡。（譯注：高華德有此名言：「守護自由時，極端不是罪惡。」）
我們不應該對地方、國家和區域層面的這些努力所能取得的成果過於樂觀，至少現在還不行。從現行趨勢看來，全球暖化勢將超過多數科學家認為審慎的目標限度（升溫攝氏一．五至二度），而且可能將大幅超過。我們仍有大量工作必須做，包括適應氣候變遷的工作。但我們必須認識到全球協調方式的相對低效，同時對地方和國家政治運作產生的混亂方案寄予更多信心。整體而言，這些單邊努力應該得到讚揚和鼓勵，而不是被貶低。正如我在第三章談到，這些舉措不但頗有可能產生顯著的累積效應，而且還可能改變政治格局，使我們有可能採取更具雄心（甚至也更有效）的行動。例如，長期以來，由於共和黨人和依賴化石燃料地區的政治反對，使美國無法以更直接的方法減少碳排放。但隨著綠色產業及其政治影響力的成長，這種政治阻力可能不會再看似無法克服，尤其是因為共和黨占優勢的許多州，例如德州，擁有生產潔淨能源的天然優勢。
現行做法的主要弊端，在於它冷落了開發中國家──也可以說是使開發中國家如坐熱鍋。低收入國家資源匱乏，而且它們需要的技術多數掌握在富裕國家的企業手上。如果沒有優惠融資和取得先進國家技術的途徑，它們將無法實現經濟脫碳，也無法投資於它們的農業、城市和低窪地區所需要的高成本適應措施。這將加劇貧困，而且會使這些國家比較不可能為全球減排帶來重大貢獻。
顯而易見的解決方案在於互惠互利：先進國家向開發中經濟體移轉金融資源和技術，換取這些國家承諾執行為期多年的綠色轉型計畫。視各國具體情況而定，我們可以採用多種方式來設計和執行此類協議。對於債務壓力巨大的國家，這種協議可以結合提供流動性和債務重組。這種協議不愁找不到財源支持，例如我們可以考慮國際貨幣基金組織（IMF）提供的特別提款權、全球財富稅，或短期金融交易稅。如果要同時達成氣候目標和減貧目標，我們似乎迫切需要達成此類協議。但是，過去一直阻礙全球碳排放管制政策的全球合作與協調不足問題，很可能也會成為我們在這方面遇到的一大障礙。或許美國和中國將能放下它們在其他方面的分歧，在這問題上發揮領導作用。否則，低收入國家很可能將被迫自求多福。屆時它們不得不繼續依賴私營金融市場，也必須設法增加此類融資管道和降低融資成本。

重振中產階級

如果說氣候變遷是對自然環境最嚴重的威脅，那麼中產階級衰落則是對世界主要民主國家的社會和政治環境最嚴峻的挑戰。我們關心中產階級，可能是因為我們厭惡社會中巨大的所得差距。但無論我們個人對不平等問題看法如何，中產階級的狀況都與我們所有人息息相關。直白而言，中產階級是民主的支柱。一個社會如果沒有一大群公民生活水準相若、既不太富裕也不太貧窮，而且有某些共同的價值觀和抱負（這一點並非無關），要維持民主治理就會非常困難。所得和價值觀兩極化的社會往往陷入無政府狀態和衝突，又或者最終走向威權統治。社會科學界爭論如何衡量中產階級的規模，以及中產階級是否真的衰落了。但毫無疑問的是，在先進經濟體，認為自己屬於中產階級的人口比例降低了，經濟不安全感則往上升高，勞動民眾尤其如此。
我們必須為缺乏高等或專業教育背景的多數勞工提供足夠數量的「好工作」，才可能有穩固的中產階級。雖然「好工作」沒有精確的定義，但我們可以將它理解為這樣的工作：它可以支持並不遠低於國家平均所得的生活水準，而且提供職業發展機會及核心勞動權利，例如集體談判權和不被任意解雇的保障。社會保險、重分配政策，以及強健的福利體制有助減輕物質不平等和經濟不安全感，但如果沒有大量優質就業機會，中產階級是不可能建立的。工作不僅提供收入來源，還賦予當事人自我意識、個人尊嚴和社會認可。因此有這個推論：好工作創造出中產階級，中產階級維繫民主。
在此背景下，新自由主義時代對勞動市場的衝擊在助長威權民粹主義的崛起和削弱自由民主方面發揮了關鍵作用，也就不應令人意外。如今已有大量學術研究顯示，全球化、自動化、財政緊縮，以及對勞動市場的保護減弱所導致的地方與區域性失業，是右翼民粹主義候選人和政黨在選舉中得到更多支持的主要原因。一項很受重視的研究指出，倘若來自中國的進口增幅只有實際增幅的一半，二○一六年美國大選中的三個關鍵搖擺州將會由希拉蕊．柯林頓（Hillary Clinton）而非川普勝出，使希拉蕊贏得總統大選。雖然在拜登執政期間，最低薪者的實質所得有所增加，但在二○二四年大選中，更多勞工階級選民（尤其是男性選民）轉為支持川普，由此可見上述問題遠未解決。值得注意的是，相關文獻顯示，經濟失調不僅導致民眾所得受損，還加劇了文化和價值觀的極化。在那些因為與中國貿易而受到較大衝擊的地區，政治中威權主義價值觀抬頭的現象較為顯著，保守派對槍支和宗教的依附增強，白人對外來移民和少數族裔的負面情緒也加劇。敵視特定種族和外來移民，以及仇外心理也許有深厚的文化根源，但經濟不安全感和中產階級就業機會減少也加劇了這些現象。
富裕國家普遍面臨的問題，是如何提升對教育程度較低勞工的需求以修補勞動市場的裂縫。現行做法全都不足以完全解決問題。正如我之前提到，強化社會安全網並未觸及問題的根源。刺激總合需求可以創造更多低技能就業機會，對解決問題有幫助，但有引發通貨膨脹的風險，而且無論如何，週期性對策無法解決結構性問題。投資於教育總是好事，但對當前這一代勞工幫助甚微。我們需要的是在長期照護和餐飲服務這些不需要大學學歷的職業，最大限度地提升就業品質。促進勞工權利和工會組織可以增強勞工的議價能力，但並不能創造我們真正需要的──為那些未受過大學教育的勞工提供更多優質就業機會。最後，至關重要的是，致力促進製造業回流和投資於製造業新產能沒辦法切中要害，因為我們現在主要仰賴服務業而非製造業提供就業機會，未來也仍將如此。最後這一點需要詳細闡述，因為川普和拜登政府都非常重視將製造業就業機會帶回美國。
表面看來，重振製造業的邏輯似乎清晰且有力。有工會組織的製造業工作過去一直是中產階級的基石。但世界已今非昔比，製造業技術的性質也不可逆轉地改變了。因為自動化和其他類型的創新（經濟學家稱之為「有利於技術勞工的技術變革」），製造業的勞動生產力經歷了驚人的成長。在美國，自一九五○年以來的六十年間，製造業勞動生產力增加了近五倍，其他經濟部門的勞動生產力則僅增加了一倍。結果是製造業生產商品的能力大幅提高，但它創造就業機會的能力相應大幅降低。雖然消費者需求從商品轉向服務，但製造業創造的附加價值（以固定價格計）大致與經濟其他部門同步成長。然而，自一九八○年以來，美國經濟在製造業失去了六百萬份工作，同時在其他領域（主要是服務業）創造了七千三百萬份非農業工作。
在所有先進經濟體（以及多數中等收入國家），製造業就業萎縮似乎已是無可阻擋的趨勢（這是以製造業就業人口占總就業人口的比例衡量，以就業人口絕對值衡量未必如此）。扭轉此一趨勢看來幾乎是不可能的。美國近年的經驗說明了箇中困難。川普第一任和拜登政府各以不同方法致力振興製造業就業。川普第一任任內未能提高製造業占非農業就業的比例，依然停在八．五％。拜登總統大幅加大力度，在川普針對中國商品加徵進口關稅的基礎上，為製造業提供大量補貼。但拜登二○二五年一月卸任時，製造業占非農業就業的比例進一步降至歷史新低八．一％。
可能會有人質疑川普和拜登用了錯誤的方法，認為實際上有一些有效得多的策略可用來促進製造業就業。但事實上，即使是我們認為製造業很成功的國家，情況也好不到哪裡去。以製造業占經濟總量的比重來衡量，德國的製造業規模大於美國，但德國製造業占總就業人口的比例卻急速下跌。韓國製造業占經濟總量的比重穩步上升，成就斐然，但這並未阻止其製造業占總就業人口的比例近幾十年來持續下跌。即使是世界製造業強國中國，製造業就業也已經連續萎縮超過十年，無論是製造業就業人口絕對值還是占總就業人口的比例都是這樣。
政府聚焦於製造業以促進優質就業，有如追逐一個永不可及的目標。即使政府的政策成功提升了製造業投資、產出和附加價值，製造業就業萎縮的趨勢仍然無法逆轉。無論我們喜歡與否，服務業仍將是經濟的主要就業引擎。許多服務業工作薪資優渥，令人嚮往。我們不必擔心軟體開發人員或經理人的工作很差。但目前大部分服務業工作是在零售、照護和其他個人服務領域，未來仍將如此。這些工作通常不需要大學學歷，而且在美國之類的經濟體，它們包含最差的一些工作。由此得出一個無可迴避的結論：我們的經濟能否提供大量好工作，主要取決於我們是否能夠提高此類服務業工作的生產力和品質。
我們該如何做到這件事？這是有可能做到的嗎？令人遺憾的是，我們目前還沒有一套已證實有效的方法可用來提高勞力密集型服務業的生產力。我們必須創新和試驗不同的政策，但我們不必完全從頭開始。我們可以借鑑過去促進工業化的經驗，調整應用於新情境。結果實際上將是一套針對服務業的新產業政策。
我們可以設想一下，這種努力在美國會是怎樣的。我將在本書稍後描述一個包含地方和聯邦兩部分的方案。地方部分以地方發展機構、企業和其他利害關係人之間既有的發展和商業援助合作計畫為基礎，這些計畫的目標是重振地方社區和創造優質就業機會。我們在此類地方行動方面累積了相當豐富的經驗，而關於成功所需條件的一些經驗教訓也開始浮現。國家層級的行動將是設立一個高等研究計劃署（Advanced Research Projects Agency），致力促進有利於就業的技術創新。技術變革的方向並非只能不利於勞工，政府可以介入加以引導，使創新朝更符合社會利益的方向發展。非常重要的是，這兩個層級的行動都沒有大幅背離美國既有的產業、創新和地方發展政策。但與現行做法不同的是，它們將明確聚焦於服務業和促進優質就業。長期照護、醫療和零售方面的案例（第四章將討論）顯示，組織創新結合技術創新可以引領我們走上正軌。
我們可以得出這個延伸推論：服務業的優質工作勢必需要建立起維繫民主的中產階級。
【未完】