推薦序
回顧台灣經濟的改革與展望
洪紹洋｜國立陽明交通大學科技與社會研究所教授兼所長
我與薛琦教授的結識，可追溯至2022 年秋天。當時國史館來函詢問我是否能協助聯絡《李登輝先生大事長編》的編輯事宜，並邀請我於「李登輝百年誕辰紀念學術討論會」發表論文，為了深入理解李前總統的決策體系，我決定開始研究其經濟幕僚的背，在此機緣下，透過同事的引薦得以拜訪薛琦教授。
回顧薛琦教授的經歷，可以看出他是戰後台灣經濟學界承繼梁國樹、孫震等先行者的典型人物：赴美攻讀博士、再返台任教，並在學術研究之餘積極參與政府政策評估，於1990 年代進入政府體系服務。因此，在2022 年10 月25 日首次晤談時，我便從他口中概略了解其1970 年代的求學經歷、與李登輝總統的結識，以及在1990 年代擔任總統經濟幕僚的諸多回憶。
2024 年9 月，薛教授主動聯繫我，在電話中表示他花費相當長的時間完成回憶錄初稿，希望我能協助修訂，促使這部由他親自撰寫的著作順利出版。其後，我邀請資深編輯邱芊樺小姐一同參與，半年多的時間裡，我們三個人每兩週聚會一次，從學術讀者與專業編輯的角度對書稿提出問題，薛教授則根據討論進行逐步修訂。
本書的重心放在，薛琦教授於1990 年代擔任行政院經濟建設委員會副主任委員時，參與推動的「亞太營運中心」政策，此一視角提供了與社會大眾既有印象完全不同的觀察，我在研讀初稿後建議他增補求學與研究歷程，使讀者能更加清楚地看見戰後台灣經濟學界如何透過美國留學歸國的學人，將美國的學術訓練與知識帶回台灣並實際運用於研究與政策。
薛教授的專業領域為產業組織、經濟發展與外來投資。他的學術訓練強調以產業內部的微觀結構分析產業運作，1970 年代的台灣正處於工業化快速成長時期，當時許多經濟學者皆以經濟發展為主題，討論從農業到工業的轉型。
然而，以「經濟發展」出發與以「產業組織」出發的研究視角終究不同。薛教授回憶，當年美國的產業組織研究強調實地調查，他因此在返台任教後，延續此訓練進入各類工廠進行田野調查，完成多篇具有代表性的實證論文，1980 年代，他也參與台灣糖業公司的經營效率研究與華同重車公司的清算調查。
另一方面，戰後台灣的產業政策論述中，一派強調發展型國家與幼稚工業保護；以梁國樹教授為首的傳統貿易理論學派及後來的薛琦教授，則從比較利益與有效保護率的角度指出關稅對國內價格的扭曲，主張應逐步推動自由化。也因此，他在1984 年參與經濟革新委員會，擔任產業組副召集人。
眾所周知，台灣在1980 年代面臨新台幣升值與勞動成本上升，傳統產業外移成為趨勢。1990 年代台灣經濟該如何轉型，遂成為社會各界關切的焦點，在政府內部，有一派官員認為，台灣可把握中國改革開放契機推動新一輪成長，「亞太營運中心」即在此背景下形成。三十年後的今天，社會上對此政策仍有兩種說法：其一認為台灣未採行相關政策而錯失契機；
其二則認為此政策本身即不切實際。
本書中，薛教授以他在1993 年任職經建會副主委的視角，詳述為配合亞太營運中心而推動的制度性變革，他不僅說明自身角色，亦訪談當時的團隊成員，並整理報紙上的批評與各界意見，提供更完整的歷史面貌。回望1990 年代，台灣逐步走向自由化與國際化，許多過時法規必須修正，以促進資金與企業的流動，薛教授認為，即便當時台灣與中國之間無法通航、通商、通郵，仍可藉由制度改革使台灣與世界更緊密連結，同時作為未來可能開啟兩岸經貿往來的準備。
站在2026 年回望，台灣能在後續抓住高科技產業契機、持續維持亮眼的經濟成就，其前提包括1990 年代進行的大規模法規調適與制度建設。這些奠基工程長期以來較少受到重視，而薛教授及其團隊的努力正是其中關鍵。
綜觀本書的內容，至少具有以下兩個意義。
第一、重建戰後台灣經濟學者的學術養成史
本書讓讀者看到薛琦教授如何將美國產業組織的學術訓練帶回台灣，並在返國後對本地產業進行第一手調查，轉化為具影響力的研究成果，在現有台灣經濟學出版物中，少有著作如此完整呈現一位戰後經濟學者從「學習」到「運用」的知識移植過程。
第二、透視1990 年代台灣制度改革的內在邏輯1980 年代之後，薛教授逐步投入各類政策評估與決策，並在台灣經濟轉型關鍵時刻主導制度變革，本書不僅記錄「亞太營運中心」的規劃與推動，還重建了當時政策形成過程中的爭議、反思與考量，使讀者能從更宏觀的視角理解1990 年代台灣在內部結構與外部環境下所面臨的挑戰，以及制度改革在其中扮演的關鍵角色，這部份不僅紀錄他在「亞太營運中心」的參與過程，還訪談當時的團隊與收集相當多報紙資料，可以提供與以往論點不同的見解，還能為對1990 年代台灣經濟有興趣的研究者提供素材。
風勁角弓嗚，將軍獵渭城。草枯鷹眼急，雪盡馬蹄輕。
忽過新豐市，還歸細柳營。回看射鵰處，千里暮雲平。
一項好的政策會一直在，只是慢慢被忘了。任何重大的制度變革一定有它的時代背景，不會突然間冒出來。制度改變的過程通常不並平靜。如果它還順利，那一定是寧靜的革命。
「做所有事情都一樣，要先改變自己的想法。當觀念對了，就能把事戰後台灣兩次重大經濟體制的變革做好。」
制度，經濟成長的基石
制度就是那個時代「流行的想法（popular thinking），或普遍的信念（common belief）」。制度的改變都是從思想的改變開始，革新的「新」其實是「心」，改變心中的想法。它從探索、認知開始，然後到相信、接受，最後落實到行動。至於行動有多大力量，就看信念有多深。
台灣，一個蕞爾小島，她的經濟在戰後癈墟中重建，並未受到矚目，但逐漸發光，到現在成為不可或缺。她的成功，簡單說，就是從管制走向自由，從封閉走向開放。因為，自由可以一個人發揮他最大的潛力，而開放則是願意接受外來的挑戰，也容易走出去。兩者能順利進行，都要落實到制度上。誠如亞當．斯密所言：「一個經濟在各個層面成長所能達到富裕的程度（full complement of riches），是受限於它的法律與制度。」那，台灣在戰後的經濟發展過程中是否也真的如此？
戰後台灣兩次重大經濟體制的變革
1950年代的台灣經濟以農為主，米糖兩項產品的出口就占了總出口的80%。外匯嚴重短缺，要靠美援挹注。在高關稅保護下，台灣發展了一些民生工業，但談不上競爭力。就在1958到1960兩年多的期間，政府做了三件事：（1）將極為複雜的複式匯率逐步調整到單一匯率制；（2）將新台幣大幅貶值，先從1美元兌24元新台幣貶到1比36，再貶到接近市匯率的1比40；（3）頒布了《獎勵投資條例》，將極高的營利事業所得稅與個人綜合所得稅率，調降到合理水準，特別是針對出口，同時放寬工業用地的取得條件。這三項新政改變了台灣經濟發展的方向，從過去的內向型（inward looking）發展方式，轉變成外向型（outward looking），或是出口導向，獲得可觀的成果。台灣經濟自此較其他國家先一步走向開放。必須一提的是，這個改變的背後有美援的因素。
檢視這次政策變革的主軸，是環繞在兩率兩制上：匯率與稅率，匯制與土地管制。做法是放寬管制—法規鬆綁，簡化管理的方式，或去管制（de-regulation），而且讓費率合理化。很快，這一系列的變革很快就創造了一個低稅負，低行政干擾，鼓勵儲蓄與投資，尤其是出口的環境，釋放出民間旺盛的活力，甚至吸引了外資。台灣的經濟開始脫胎換骨。從1960到80的20年間，台灣經濟平均每年成長9.5%。
1980年代的台灣經濟，剛經歷了1970年代二次的能源危機的洗禮，體質更為強勁，但是國外的經濟環境已經發生了鉅變。首先是，在過去成功的出口導向發展政策與穩定的匯率制度下，台灣開始累積大量的外匯，迫使新台幣從1985年秋走向升值的不歸路。國內出口產業則進行了一連串的調整，包括加快對外投資，也改變了營運的方式。這時候發現台灣當時的經濟貿易體制與企業需求格格不入。很難想像當時的電信業是由交通部電信局獨占，電廠都歸台電公司，銀行幾無新設，且多為公營。很多的服務業很難新進，尤其是國外投資人。即使能進入，外資在營運上還受到許多限制。整個服務業的管理規範（regulatory regime）距離歐、美體制有一段很大的距離。
當跨入1990年代，台灣的服務業面臨三個新的挑戰。首先是，台灣經濟到了1985年左右，工業部門占GDP 的比例已高達40%，不可能再高。像所有的已開發國家一樣，台灣已步入後工業化時代（pos industrializationera），服務業將接替工業，成為經濟後續成長的主力。就工業部門本身而言，剛剛堀起的科技、資通訊產業，競爭的重點在研發、運銷，需要便捷的交通，資訊的傳輸，龐大的資金，甚至各種的商業服務，無一不屬於服務業。可是台灣當時的服務業，有人戲稱，除了地攤外，政府對每一個服務業都管得緊緊的。台灣整個經濟與製造業的轉型，需要一個現代化服務業的支持。
其次，台灣在新台幣匯率快速升值後，勞力密集型的出口產業頓失競爭力。廠商為求生存，掀起了一股遷廠的風潮，將生產線移到國外，但是營運總部還是留在國內。總公司安排國內外原料商品大量的進出，人員頻繁的交流，資金的跨國調度，甚至便捷的通訊等等，都變得非常重要。這時候發現跨境的物流，人流，金流，甚至資訊流，處處是障礙，而且都跟政府的管制有關。服務業必須開放已經刻不容緩。
最後一個壓力來自國外。1995 年關稅暨貿易總協定（General Agreement on Trade and Tariff, GATT）改制成世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）。在新的組織下多了一個服務業貿易總協定（General Agreement on Trade in Services, GATS），用來規範資金與人員在國際間的移動。一向被認為是非貿易財的服務業如何貿易，它可以透過國外旅遊來享受當地的服務，或是足不出戶可以購買國外的商品。但是最重要的還是透過投資方的方式，以商業呈現（commercial presence）到當地設立據點的方式提供服務，像外商銀行，外資百貨公司，大賣場，航空公司，網飛（Netflix），甚至學校等等。這些外商在進入國內市場後，不希望被歧視，能夠享受跟國人一樣的待遇—國民待遇（national treatment）。台灣服務業市場的對外開放是我們加入世貿組織的必要條件。
市場為什麼需要開放？直白地說，一個封閉的市場因為沒有新廠的加入，就不會有競爭，也就不會有競爭力，而競爭力是在競爭的市場裡培養出來的。市埸就像是一把傘，要打開才能發揮功能。想想看，在使用降落傘時，傘打開才能平安著陸。
時間進入了1990年代。台灣經濟面對國內、外接踵而來的挑戰，必須要有一套大破大立的做法。「發展台灣成為亞太營運中心計畫」乃因應而生。這個計畫是國家財經體制的變革，涉及大範圍經貿法規的增修，需要有貫澈執行的決心。它有最高當局的支持，專責單位負責推動，以整合各部會的意見，並爭取輿論，學界，工商團體的支持，包括立法委員。最後完成各項法案，行政命令與措施的增修。
一個生命力很強的計畫
1995年1月5日行政院院會通過這個計畫，到2000年5月20日政黨輪替止，在這五年半的期間不乏驚濤駭浪，高潮迭起。譬如1996年，李登輝總統提出「戒急用忍」，讓這個計畫在涉及兩岸的部分停了下來。因此有人認為整個計畫「胎死腹中」。 但實情是，計畫中非關兩岸的部分未有絲毫變動，甚至還擴大了範圍與深度。兩年半過後1997 年7月，在所提出的35項法律修正案中，通過了21 項，92 項行政命令中，通過了90項。
即使在政黨輪替後，雖然計畫的名稱不再被提起，但新政府仍規劃了空運、海運與金融中心的後續計畫。更神奇的是，過去所有未完成立法的案件，竟然全部達標。甚至到了今天，還有人在討論「亞太營運中心」。
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