台灣的中國兩難：台灣認同下的兩岸經貿困境

華文世界第一本，全新角度解讀台灣對中國經貿政策的變化


何榮幸／報導者文化基金會創辦人暨執行長
吳乃德／中研院社會所研究員
胡忠信／政論節目主持人、歷史學者
徐小波／時代基金會創會董事長
張榮豐／中華經濟研究院第一所研究員
張鐵志／政治與文化評論家
陳藹玲／富邦文教基金會執行董事
龔明鑫／行政院政務委員
――一致推薦（依姓名筆畫排序）


兩岸關係是全球矚目的政治「熱點」。

對台灣而言，與中國大陸的經貿關係既是機會，也是挑戰。中國的市場對台灣極具吸引力，兩岸經濟的交流會帶來許多好處，卻也加深台灣在經濟上依賴大陸的程度，而這個依賴對象始終持續威脅要兼併台灣，甚至不惜發動戰爭。這便是「台灣的中國兩難」的核心。

兩岸關係是全球目前極重要的國際關係之一。在經濟方面，中國大陸占台灣的外貿比重超過20%，出口則占總額超過28%，大陸也是台灣最大的對外投資（FDI）對象，年度占比超過40%，有超過一百萬的台灣人在對岸工作。然而同時，在政治方面，中國一直聲稱台灣是其不可分割的一部分，以經濟作為促進統一的手段，但從未宣布放棄以武力統一台灣。

台灣對此矛盾情境的回應方式一直都很不一致，尤其是台灣對大陸的經貿政策時而大幅開放，時而嚴格限制，原因究竟為何？林夏如教授認為台灣人的「國族認同」（national identity） 是解釋政策在極端選項之間搖擺的關鍵。本書透過追縱台灣的認同意識和兩岸政策在過去二十年間改變的歷史軌跡，尤其是國族認同、經濟利益和對外經濟政策彼此之間的關係，來解釋兩岸經濟政策的演變方式。

作者親訪包括江丙坤、林義雄、張忠謀、曹興誠、陳冲、尤美女、范雲等四十位台灣各領域意見領袖，並由四個層次帶領讀者抽絲剝繭：
 

時間序：從李登輝時期的「戒急用忍」（限制），陳水扁時代早期的「積極開放，有效管理」（開放），後期的「積極管理，有效開放」（限制），到馬英九主政時的ECFA（開放）；
國族認同：在這四個階段裡，透過中研院、政治大學與其他機構的民意調查，呈現台灣民眾對自身「國族認同」的變化；
意見領袖：作者將台灣各界意見領袖分成四大「意見集群」：廣泛開放派、適度開放派、溫和限制派、嚴格限制派，呈現這四大意見集群在每個階段對兩岸經貿政策的爭論。
重要案例：林教授在每個階段都舉出實際案例，讓讀者對當時的政經情勢、政策走向與爭議，有更具體的認識，例如：李登輝時期的台塑漳州（電廠）計畫、陳水扁時期的和艦案，以及馬英九時代的《服貿協議》與太陽花運動。


本書先以英語版本發行，出版時由於是少數由台灣作者以英語解析兩岸經貿關係的著作，並提出獨到的「國族認同影響經濟政策」見解，在美國政商界引起高度注目。作者更為繁體中文版讀者搶先補充在蔡英文執政後，兩岸政經發展的最新情勢，用「高收入陷阱」的概念來解釋2014至2018年幾場選舉帶來的權力轉移所代表的意義。現在，台灣的國族認同已經趨向共識，台灣選民已不再被傳統的政治認同而動員，他們最關心的是如何找出方法來擺脫高收入陷阱，同時保護自己所認同的價值。


▍何榮幸（報導者文化基金會創辦人暨執行長）：
「國族認同」既是台灣社會的主要矛盾，也是台灣對大陸經貿政策在「政經合一」與「政經分離」間擺盪的核心因子，本書對此做出了清晰有力的詮釋。

▍吳乃德（中研院社會所研究員）：
歷史上沒有一個獨立國家面臨台灣目前的情境：具有強大經濟吸力的國家，同時也是準備加以兼併的軍事強權、不斷加以霸凌的獨裁政治體。本書的細緻分析，是國人理解這項挑戰的必要參考。

▍徐小波（時代基金會創會董事長）：
林夏如教授在新書中以「國族認同」為主軸，為錯綜複雜、千變萬化的兩岸關係做了獨到的分析論證；提供給讀者一場引人入勝的解析。台灣經過六十年的發展，產生了何種核心價值，值得提供大陸以及新興市場國家借鏡？大陸的國家資本主義能夠永久得到民意支持而不變嗎？太多太多要思考的議題，讓我們彼此共勉之。

▍張鐵志（政治與文化評論家）：
台灣的「中國兩難」確實是我們無可迴避的挑戰，本書釐清台灣過去二十年政策背後的政治與經濟邏輯，對台灣到底要往哪裡去的問題，提供了重要思考。更進一步的問題是，我們要如何跳脫這個兩難？

▍陳藹玲（富邦文教基金會執行董事）：
這兩年世界局勢變化詭譎，台海兩岸的關係不僅影響此地區居民的命運，更關係整個地球未來勢力消長。林教授有最直接的角度觀察，深入淺出分析，值得大家仔細研讀。

林夏如博士是哈佛大學和香港大學的優等畢業生，常年在紐約和香港工作，並曾於東京和馬德里求學及工作。32歲時成為高盛集團（Goldman Sachs）全球最年輕的女性合夥人、最年輕的亞裔合夥人，負責亞洲地區私募投資，首創高盛在亞洲的創業投資，掌管10億美元和亞洲12國的投資，同時更啟動日本的投資業務。她著名的投資項目包括阿里巴巴、中芯國際、新浪網、寶成集團、巨大集團，也曾參與中國大陸、新加坡及台灣國有企業私有化工作。
林教授是香港中文大學全球政治經濟學碩士項目的創始教師成員、客座副教授，也在美國維吉尼亞大學（University of Virginia）、北京清華大學、台灣國立政治大學授課，目前正在研究東亞的高收入陷阱問題。
林教授現為高盛集團亞洲銀行、朗廷酒店集團與三商美邦人壽的獨立董事。她受香港政府委任為太平洋經濟合作香港委員會成員，協助香港的經濟發展，另身兼維吉尼亞聚焦超音波研科基金會的董事，致力於支持新型醫療技術的研發。

各界推薦
訪談人物表
謝詞
中文版前言

⒈導論
⒉概念架構
⒊戒急用忍：1996年國家發展會議
　產業個案研究：台塑集團及漳州計畫
⒋積極開放，有效管理：2001年經濟發展諮詢委員會
　產業個案研究：半導體產業大辯論
⒌積極管理，有效開放：2006年台灣經濟永續發展會議
　產業個案研究：對半導體業是否開放繼續辯論不休
⒍A擱發：2008至2010年簽署《海峽兩岸經濟合作架構協議》（ECFA）之路
　產業個案研究：開放服務業及太陽花運動
⒎結論

後記　台灣的「高收入陷阱」與新南向政策
附錄　台灣民意調查相關資料來源
注釋
參考文獻
重要名詞中英對照表

導論

小國毗鄰大國，可能遇上強大的軍事威脅，也可能面對難以抗拒的經濟市場力量。中國對台灣而言就是兩者同時兼具。台灣面臨這個罕見的兩難狀況，它最重要的經濟夥伴同時也在政治上和經濟上威脅它的生存。台灣的繁榮很大程度是來自它和中國經濟的相互依存，而中國現已躍居世界第二大經濟體，但是中國一直明白表示否認台灣主權以及想達成兩岸統一的目標。中國不僅尋求和台灣有利的經濟關係，也以此當成促進統一的手法。它利用豐沛的經濟資源投資在軍事能力上，部署先進戰鬥機和中程彈道飛彈，有一千多枚瞄準台灣。最重要的是，中國繼續威脅要以武力阻止台灣宣布獨立，也從未放棄以武力促成統一。
因此，和中國的商業關係對台灣既是挑戰，也是機會，性質上與其他任何國家的關係顯著不同；就台灣而言，中國具有極端的吸引力，但也十分危險。這樣的兩難局面十分明顯：兩岸經濟的交流與整合會帶來許多好處，但也會導致台灣對中國的經濟依賴程度加深，而這個依賴對象持續威脅要兼併台灣，甚至不惜動武。
可以理解的是，對於這彼此矛盾的壓力，台灣的回應方式並不一致。整體而言，台灣已降低了許多兩岸在貿易與投資上面的障礙；估計現在有一百多萬台灣人居住在中國，台灣人在中國投資及對中國雙向貿易數字都超過一千三百億美元。然而，台灣的兩岸經濟政策之演進既不穩定也不連貫，時而開放、時而加深限制。直到不久以前，台灣都還禁止所謂的「三通」，亦即與中國直接通郵、通商、通航。
台灣從1991年開放到中國直接投資，並從中國在1979年改革開放開始設立的經濟特區當中獲得許多商機。但在1994年，台灣一改早期採取的政策，政府開始鼓勵投資流向東南亞、遠離中國。兩年後，政府制訂「戒急用忍」政策，對於到中國的大規模及具備重要策略性的投資正式設限。2001年，政黨輪替後執政的民主進步黨政府以「積極開放」政策替代「戒急用忍」，對兩岸經濟關係在某些方面鬆綁開放，但在2006年又改弦更張，回到採取嚴格限制的「積極管理」政策。2008年，國民黨重返執政，恢復開放，建立兩岸正常直航，鬆綁原先對中國投資的限制。它也推動《海峽兩岸經濟合作架構協議》（Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA）的談判，並在2010年與中國簽署此一優惠性貿易協議。但是，直到2014年，台商到中國投資若超過五千萬美元，或涉及受限產業或產品，仍需經個案審查通過。甚至也有規定是台灣公司到中國投資上限不得超過其淨值六成。繼ECFA之後的服務業貿易協議，甚至導致民眾爆發數十年來最大規模的持續抗議，也就是「太陽花運動」，使得進一步的開放提案被擱置下來。
這些爭議和搖擺的經濟政策模式，不禁令人質疑既有的針對國家之間經濟關係的主流理論解釋。有些學者認為在解釋小國的對外經濟政策時，外在因素──即國際結構因素──特別重要。而對台灣而言，外在的國際環境因素全都指向它該實施經貿自由化，而非針對主要貿易夥伴採取限制性的政策，更非在限制與開放之間搖擺不定。
台灣的安全保障提供者美國已明白表示希望兩岸之間能夠透過加深經濟合作而維持關係的穩定。中國也一樣，它利用豐厚的經濟誘因去吸引進一步的自由化開放。此外，全球化的進程也會對個別國家產生壓力去進行自由化，尤其是兩岸的經濟在本質上具有互補的作用。亞洲及其他地區大部分國家都依賴中國的廉價勞動力，尤其是製造業；由於地理鄰近、文化相似及出口導向的經濟模式，台灣遠比其他國家更依賴中國的勞動市場。此外，全世界都覬覦著中國廣大的國內市場，尤其想要出口商品和勞務去供應中國日益成長的中產階級的消費；台灣的服務業尤其利於迎合此一需求。鑒於當前全球經濟的結構性特色，台灣理論上只會走向更多的開放與自由化，而非對經濟整合設限。
過去有許多政治經濟學研究的重點擺在多元社會當中，各種新崛起的利益團體和它們在國內施加的政治壓力，這些團體通常會尋求最大化它們的經濟利益。自從1980年代中期，台灣的政治過程就開始走向民主化，幾乎每年都有競爭相當激烈的地方及全國性選舉，而辯論主題經常集中在台灣的中國政策上。本書的研究將集中在台灣兩大相互競爭的政黨身上：被認為傾向統一的國民黨，以及被認為傾向獨立的民進黨。從認同的意識型態來看，一般人多半會認為，民進黨政府會採取比較設限的對中經濟政策，而國民黨政府則會加以開放兩岸交流。然而，國民黨和民進黨都曾在某段時間主張開放的兩岸經濟政策，也曾在其他時間主張要採取限制手段。在本書研究所涵蓋的時期中，不管是哪個政黨執政，其實它們的主要認同意識和兩岸政策之間都沒有太大的關聯性。不論總統來自哪個政黨，兩岸政策都出現限制與開放之間搖擺的現象。
本書主要的研究目的，是為了提供一個更好的視角來理解台灣的中國經濟政策，尤其是想解釋為什麼台灣總是在限制與開放之間搖擺。台灣的政策變遷過程之所以如此搖擺不定，其實是由一些牽涉到最根本價值的力量所形塑的，而我們也可以在其他國家發現類似的變化。一般預測認為，全球化會使得貿易和投資夥伴之間產生日益整合的關係，但事實卻完全相反；伴隨全球化而來的，反倒是民粹主義和勞工運動的興起，人們對經濟平等有更大的要求，而且人們不見得會以貿易和投資政策自由化為最高目標，而是去追求經濟的穩定性。全球化的政治與經濟整合力量，通常也會遇到匯集了多元認同和利益的本土化力量所反制。簡而言之，市場是全球性的，但政治過程卻是各國有別──因此，經濟學理所預測的自由化與更加開放的貿易和投資政策往往不會出現，更常出現的是對貿易加以限制，或者是在限制與開放之間搖擺不定的政策。
經濟成長與其他政治價值之間的存在緊張的對立關係，在全球各地都有出現，然而，台灣的兩難處境則是十分特別的，因為中國既威脅著台灣的生存，又能給予台灣實際的經濟利益。我在本書主張，「國族認同」（national identity）將是最關鍵的解釋因素，它可以告訴我們為什麼台灣的兩岸經濟政策如此搖擺不定。對自我的「認同」，是一個共同體的成員之間決定集體利益的優先次序排列以及制訂面對其他共同體時的經濟政策的最重要基礎。當這個基礎很薄弱，也就是當自我認同迭有爭議時，就很難決定集體利益的優先次序，因此，拍板定案的政策可能在議題立場的光譜上完全相對的兩端之間擺盪，台灣就是如此。當一個共同體內的認同基礎更鞏固，而且也較少具有爭議的時候，雖然不同的群體之間仍然擁有不同經濟觀點和優先次序，且論戰時可能仍然激烈，但是它們反而會在議題的「立場光譜」上面比較中間的政策範圍做選擇，不會選擇極端的形式去抵制另一派的意見。這也是台灣近年來的模式。