崇文之治：宋代政治制度研究

序：研究宋代政治制度的意義

無論作為實存過去的人類歷史，還是作為對過去進行記錄的歷史，都是一個不可分割且包羅萬象的整體，但從整體上去認識、理解歷史卻只能是人們永遠的願望。隨着人類歷史的不斷演進，歷史內容愈加豐富，而人的認知能力的提升又遠低於歷史內容膨脹的幅度，儘管科技發展的速度不斷超出人的預期，而人工智能亦越來越多地被利用於學術研究，幫助人們在快速提升認知能力和效率，但人腦對於知識的承載卻是有限的，故對於歷史，乃至整個世界的認知，都只能從一定的門徑入手，有選擇地獲取。這也正印證了「一切歷史都是站在一定立場上，為着一定的目的，對過去有選擇地表達」這一定義。
古往今來，對於歷史和史學，其編纂者和研究者莫不是站在一定立場上，為着一定的目的（其目的性有時是自覺的，有時是不自覺的），以一定的視角對於過去進行描述。時下之所謂史學創新或興變，亦莫不是視角轉換之下的議題追問和思想反顧。故選擇一定的視角作為對過去進行認識與討論的路徑，是歷史研究的不二法門。即便是滿懷整體史信念與追求者，亦無不是以一個或若干個視角為出發點而展開其論述。
既然歷史研究必須以一定的視角或入手門徑展開，則具體視角自然表現為不同的議題，而視角和議題又總是在不斷變動與更新，呈現為史學研究的常態。不同視角下的不同議題，各有其獨特的學術背景、話語體系及價值意義。雖然如此，由歷史記述的風格及其背後的文化因素所決定，歷史研究的視角及相關議題的重要性，在人們心目中自有不同。近代史學理念下，研究者在選擇認識歷史的視角時，或重政治，或重經濟，或重文化，或重社會，或重思想，或重制度，揭示出不同的歷史面貌，呈現為不同的史觀，各有其不可或缺的價值意義，但其中之制度，不啻為研究歷史、認識過去的一重要視角，因為政治活動是最穩定和最永久的人類活動之一，而制度與政治則是相互塑造、動態演進之關係，對於中國史尤為如此。
與世界上其他文化類型相比，傳統中國之學術以史學和經學最為發達，國人尤為重史，故自古以來便有各種體例的史書延續不絕，在世界文化史上蔚為大觀。然中國自古以來的各種纂修史書及記述類文獻之作者，多是政府官員或有任官經歷者，即便是普通士人所撰之私史、雜記之類，亦多未能脫離大環境之熏陶，價值立場和撰述意旨，往往同於前者。因此，中國之各類史書及相關記錄，多是敍述朝廷、帝王將相及其他仕宦官僚之事跡。故被梁啟超（1873 — 1929）批評為「二十四姓之家譜」、「合無數墓誌銘而成者」。儘管如此，由於大量歷史檔案和民間文獻的佚失，各類史書便成為研究和認識傳統中國不可或缺和替代的史料依憑。
既然中國的歷代史書多敍述朝廷、帝王將相及其他仕宦官僚事跡為主，則政治制度便是其中的重要內容。事實上，中國歷代史書自古就有着重記述政治制度之傳統。《尚書》中便有《堯典》《舜典》等設官分職之記載，《周禮》更是體現一種對於國家整體結構之設計。自《史記》而下的二十五部「正史」，多數都有《禮志（書）》《樂志（書）》《刑法志》《食貨志》《百官志》《職官志》《選舉志》《兵志》《輿服志》《地理志》之類的專章。之外更有《通典》《文獻通考》《通志．二十略》及歷代《會要》類專記典章制度的政書，而多數類書亦大量載錄政治制度之內容。尤其是由《通典》《通志》《文獻通考》這「三通」及其續編發展而成的「十通」，最能顯示中國史學中對於制度之重視及認知觀念。因此，對於中國歷史，制度不僅成為不可迴避且至為耀眼的重要內容，而且亦堪稱理解中國傳統文化的關鍵之一。
正因為制度在中國歷史中的重要性，所以制度便成為認知中國歷史的一個重要視角和重要研究領域。在此基礎上，已有學者提出「制度史觀」這一研究中國歷史之學術理路。該觀點認為，對於中國史而言，較之經濟、文化，制度在塑造社會形態上往往更具決定性意義。從中國歷史自身的邏輯看，毋寧說其演進更突出地表現為一種連續發展的歷史，而中國歷史「連續性」的主體便是中國特有的政治文化體制。這一政治體制在塑造社會形態上具有巨大能動性和發展的連續性。當然，制度形成的根本還在於思想文化，思想文化形成的根本又在於生存結構。所謂生存結構，則是指一定地理區域的人們面對其生存的環境，所形成的具有穩定性的意識形態和行為習慣。但若單純地去討論思想文化和生存結構，其認識往往流於虛泛的概念和簡單的類型論，容易失卻人類歷史的鮮活和生動。制度作為生存結構和思想文化在現實政治中的體現，直接關聯着更為豐富的歷史內容，尤其是以「活」的制度史理念去觀察和研究歷史，則可深度觸及制度形成背景及運作過程中人的觀念、行為和關係，及整個政治文化與社會結構之意義。由此更能具體顯現制度對於認識中國歷史文化的關鍵作用，和作為研究視角，或入手門徑，進而關懷整體的方法論意義。
既明以制度為入手門徑，或研究制度史之意義，則仍不能泛泛於整個中國歷史時期的制度，仍須從某個歷史時期或某項制度內容入手。這是因為即便史書中制度史之內容，亦堪稱浩如煙海，更何況研究制度不能夠就制度論制度，仍須和其他歷史內容相結合。於此，選擇一定歷史時期的制度內容入手，則甚當其宜。由此不免令人想起嚴耕望先生（1916 —1996）曾向青年人推薦可考慮將兩宋史作為首先之選擇。嚴先生的推薦理由，除兩宋具有適中的史料數量和當時認為學界對宋史的研究不甚理想外，便是宋代在中國歷史上的特別意義，即宋代在社會經濟文化上是一個大轉變大有進步的時代，有別於漢唐的中古時代，可視為中國近古時代的開始。由嚴先生的認識引伸開去，可以說，宋代特別之處不僅表現在社會經濟文化之大變革和大進步，其政治制度亦具備理解和認識整個中國政治制度的範例意義。
由生存結構及思想文化所決定的傳統中國的政治制度，自古以來就是中央集權模式，只是戰國秦漢之際有一大的轉變，就對地方的控制而言，由封建制演變為郡縣制。中央政權模式由秦開始定型為君主專制集權政體。秦制奠定了中國此後二千餘年的政治體制基礎，影響深遠。秦以後，中國政治體制雖然沒有根本性變化，但因王朝興替及政治格局的變化，在具體組織形式和結構上，亦呈現出階段性特徵。有學者總結其階段性變化呈三個體系交迭更替。三個體系先後為「秦漢六朝體系」、「北朝隋唐宋體系」和「遼金元明清體系」。三個體系的劃分呈現出秦
以後中國政治體制因承變化的基本脈絡，「秦漢六朝體系」是指秦漢奠定的帝國體制與士大夫政治，經五胡入華，晉室南遷，由南朝宋、齊、梁、陳延續，隋滅陳後，秦漢六朝體系在南方消亡。「北朝隋唐體系」是指以五胡入華為先導，以北魏政權為基礎，到隋唐達到輝煌，而因宋室南渡走向消亡。「遼金元明清體系」指的是從遼、金、元三個北方部族開創且相承，又經明、清兩代的繼承與發展的政權體系，至1911 年清朝滅亡為終。按照這一劃分，宋代政治制度屬於第二個「北朝隋唐宋體系」結束期。歷史研究者中，多數人習慣給予開始階段的歷史問題以較多的關注和較高的評價，對於結束階段的歷史問題則多有忽視。其實，處於結束時期的很多問題往往更具有反思的意義。
秦漢以後的王朝政治體制，強調的是君主權力的至高無上，地方服從中央。故其制度設計，是君主集各種權力於一身，而少有約束，君主之下，從宰輔至郡縣官，皆是分權制衡。但在現實運行中，若過度分權，勢必導致行政效率低下，若主要考慮行政效率，則分權不能太細。綜觀秦漢以後的王朝政治體制，其具體演變有時雖因於事勢之便和人際關係，但總體上卻是在行政效率與分權制衡之間衝突糾結，因而權力結構呈現為循環反覆的變動狀態。若從這種變動狀態來看，三種體系之間卻無法涇渭分明。以中央政府的權力構成而論，秦漢至隋，是三公九卿
制向三省六部制演變的一個完整歷程。而且魏晉以後，其制度傳承亦非止六朝一脈，北朝各政權雖保留有北方部族的組織形態，卻也對秦漢魏晉及南朝之制度多有借鑒和吸收，並對南朝制度有不少回饋。隋朝建立後，三省六部制正式確立，其官制雖主要參考北齊，實際上是依漢魏之舊，可謂已是南北混同的結果。唐朝以後至南宋，可以看作是三省六部制的完善與終結。此間，三省制在唐前期短暫實施，旋即演變為中書門下體制，北宋繼行此制一百餘年，神宗元豐改制，又復行三省制，但其三省制已名不副實。南宋建立後，藉政權機構重新開張之機，大刀闊斧地對中央政權機構進行調整，先是「三省合一」，繼而是宰相名稱中去除三省名號，直稱為左右丞相。寧宗後甚至宰相兼樞密使成為永制，三省之機制盪然無存，六部僅作為宰相機構下的行政部門而存在。元朝以後的中央政權結構與宋朝沒有直接的承繼關係，其上承遼、金，下啟明、清，形成另一套政治體制。遼金制度雖分別對唐宋制度有所借鑒，但其具體結構和運作方式，卻與唐宋三省制及中書門下體制有顯著不同。忽必烈建元後，在中央設中書省、樞密院、御史臺等機構，與唐宋制度雖名稱相似，其具體結構反近秦漢之三公制。而在國家制度的具體運作方面，則是帶有鮮明北族特色的機制發揮着主導作用，明代繼元之後，對政治機構再作調整，其顯著標誌就是廢除沿用一千多年的宰相制度，但整個行政框架仍是因承元代，只是在中後期賦役等制度改革上吸取了宋以來具有南方特色的做法。清朝雖有八旗與內務府制度迥異於前代，在具體制度結構和運行機制上有顯著不同，但中央與地方行政架構之主體則與元、明一脈相承。
秦漢至明清的政治體制雖屢經變化，但萬變不離其宗，即君權至高無上，其下各級權力則分割制衡，所變的只是分權制衡的結構與方式。但這種分權制衡結構與方式之變，卻關係着不同歷史時期政治的面貌與社會百態。考察這一變化，亦不啻為了解各歷史時期政治與社會文化的門徑。於此，兩宋政治制度便具有典型的範例意義。如果說中央政治體制從秦漢至隋朝是初步分權制的三公九卿制向理想分權制三省六部制的演進，唐宋則是理想分權制的反覆實踐及消解的歷程，特別是宋朝，經歷了唐三省制消解後的中書門下體制到三省制的復歸，再到三省的消亡，不僅是傳統中國中央政治體制分權制衡由弱到強，再由強到弱的一次完整反覆，更證明了理想的三省制無法長久施行。這一制度演變過程及其結果，甚能作為反思中國傳統政治以及文化的重要憑藉。
分權制衡不僅表現在機構職權的分離與制約，還呈現為官員類別的分化與雜糅。「其官人受授之別，則有官、有職、有差遣。官以寓祿秩、敍位著，職以待文學之選，而別為差遣以治內外之事。其次又有階、有勛、有爵。」在宋代官員受授名稱上的類別區分之外又有「大凡一品以下，謂之『文武官』；未常參者，謂之『京官』；樞密、宣徽、三司使副、學士、諸司而下，謂之『內職』；殿前都校以下，謂之『軍職』。外官，則有親民、釐務二等，而監軍、巡警亦比親民」（其中三司使副、宣徽只存在於元豐改制以前，諸司名稱在北宋末年發生改變）等以「文武」與「內外」為核心的區別。而且地方官稱又有「幕職官」與「州縣官」之別，且在相當長時期內呈現為或虛或實之狀況。這一複雜狀態雖是繼承前代而來，卻在宋代被發揮到極致。其間之機制雖被詬病為「名實混淆，品秩貿亂」，並在「名實」、「內外」、「文武」等類別區分上極度困擾着後世史家們，卻有「以名器事功甄別能否，又使不肖者絕年勞序遷之覬覦。而世戚勛舊之家，寵之以錄，而不責以猷為。其居位任事者，不限資格，使得自竭其所長，以為治效。且黜陟進退之際，權歸於上，而有司若不得預」的現實功效。不僅如此，在實際受授上，則又多是不同種類的職官名相互兼帶，交叉重疊，這樣，便在現實中很難存在一個界限分明、職能單一、權勢獨立的職官種類或政治勢力。且眾多官員之仕履皆可上可下，尤其是任過宰執的官員多能回到地方任職，其他官員因事勢之便調崗於中央與地方之間的情況更是尋常。成為中國政治制度史上的較為特別的一段，而被後世稱許的宋代無外戚、宦官及內朝之禍患，當亦與此機制有關。故宋朝政治體制的三百餘年之實踐，堪稱觀察和理解整個傳統中國政治制度的範例或樣板。
當然，宋代政治制度作為考察和理解整個傳統中國政治制度樣板的並不僅限於中央政治體制和職官分類上，其他方面的政治制度亦具有此意義，只不過不一定可稱為結束期，甚至還是唯一。但即便是唯一的做法，其制度原理仍不脫傳統中國政治制度之窠臼。如地方行政制度，從秦漢至明清，雖以郡縣制（隋以後是州縣）為基礎，但中央與郡（州）之間的監管層級之演變則呈階段性特徵。秦於各郡設監御史，漢曾繼之，設於各郡國，但漢武帝時將監御史廢止，在郡之上設置十三州部刺史，開始僅為限定職權範圍的監察機構，並非一級地方行政機構之實體，可是到了東漢末年，州則演變為一個實際的一級地方行政機構，魏晉南北朝各政權基本沿用，至隋代，則將郡裁撤，以州統縣，形成州縣兩級制（隋煬帝一度改州為郡）。儘管如此，因為中央與地方矛盾之發展，在州之上設立一個行政監察機構甚有必要，所以唐太宗以後又在州之上設道，但隨着政治形勢的變化，道一級逐漸由虛轉實。唐朝後期，在全國形成數十個方鎮「道」，它們名義上雖仍是監察區，實際上已經成為凌駕於州縣之上的一級行政實體了。如果結合元代行省制到明清督撫制發展歷程，可以得出，在不同的歷史時期，地方監察一級都最終實體化，中國地方行政機構皆由兩級變成三級制，那麼宋代的地方行政體制則有其獨特性。宋代政治體制雖處於「北朝隋唐宋體系」末端，州縣之上的監察層級，卻形成為一種分權制衡模式。即州之上設路，路一級機構則是轉運使司（漕司）、提點刑獄司（憲司）、安撫使司（帥司）和北宋熙寧以後出現的提舉常平司（倉司，南宋後通置提舉常平茶鹽司），各司其職，在分別負責一路軍、政、刑、財之權的同時，又皆對州縣行監察之職，總稱「監司」。如此制度設計，亦有其特殊的範例意義。
再如兵制，宋代不僅繼唐五代之勢，基本是全方位地採用募兵制，其管軍駐軍之制，更是防弊機心的極致發揮。雖然其募兵之制未為之後的朝代因襲，但其管軍駐軍之制策卻多被後世仿效學習。又如科舉制，雖說創立於隋，發展於唐，但真正將此制度完善化、規範化，並向全國開放，使之成為選官主要途徑的，則是宋代。宋代是真正開啟中國科舉時代的歷史時期。除此之外，宋代之司法、財政、漕運、信息傳遞等制度，亦皆呈現其獨特之處。當然，各項制度並非能獨立存在，而是共同構成一個整體性王朝國家的運作存續系統。從中國史整體發展脈絡來看，宋代這樣一整套行政體制，又不僅是一個研究範例的意義，而是為認識整個中國歷史，尤其是宋以後的中國歷史不得不究的問題了。明代史學家陳邦瞻（1557 — 1623）撰寫《宋史紀事本末》時，回顧宋代在中國歷史上的地位，不僅強調宋代是自鴻荒時代以來的第三變，而且認為自身所處之時代的國家之制、官司之所行等，無一不與宋相近。近代思想家嚴復（1854 —1921）更是認為：「中國所以成於今日現象者，為善為惡，姑不具論，而為宋人所造就，什八九可斷言也」，故「若研究人心政俗之變，則趙宋一代歷史最宜究心」。
研究宋代政治制度之範例意義，還表現為一種理想化的價值追求，此便是宋代「崇文之治」風尚下制度實踐及其所體現的價值反思意義。有鑒於唐五代藩鎮割據、「兵強馬壯即為天子」的歷史教訓，宋朝從一開始便着手建立一整套防範武人的制度，而讓文人充任一些原來本由武人擔任的行政與軍事職位。繼而擴大科舉，將科舉制作為選官的主要途徑，因而以科舉出身者為代表的士大夫漸漸控制了國家決策及政務運行的話語權，並按他們的理想培養、影響、制約着一代代的皇帝們。故在宋代便形成一種「崇文抑武」的治國理念，並進而影響到整個社會風尚，而統治者亦基本能堅持「不殺大臣和言事官」的傳統。相關觀念和風尚影響到權力結構及選舉、任官、朝議、監察、進諫、用兵、禮樂、信息渠道等政策制定與政務運行中，並形成「士大夫政治」特色，體現出宋代迥異於別代的政治風貌。這樣的政治恰恰是儒家的理想追求，這種理想狀態的重要表現，便包括「國家制度設計精良，近乎完美地實現了分權制衡」，以及「批評糾錯機制實施有效，這套機制包括複雜精密的輿論、監察、信息溝通制度」。儘管所謂的「士大夫政治」之本質仍然是「君主專制」，而所謂的儒家政治的理想時期僅限於北宋中期，而非整個宋代的一貫表現，但不少論者卻持「非專制論」觀點，提出宋代中央權力具有「三權分立」之結構，以及「皇帝與士大夫共治天下」之政治架構，故亦能說明在中國政治制度史上，曾經出現過短暫的「文治」之下儒家政治的「理想時代」。因此，宋朝政治政治制度便有其重要的反思和啟示意義。
宋代政治制度研究的意義還在於是宋史研究中的最關鍵問題。上個世紀五十年代中期，鄧廣銘先生（1907 — 1998）曾提出研治史學的四把鑰匙，即職官制度、歷史地理、年代學和目錄學。這四把治史鑰匙，可通用於整個中國史，乃至外國史研究，但鄧先生是畢生研治宋史的大家，四把鑰匙之提出，雖有參照清代乾嘉學者意見，亦應是治宋史所得。鄧先生曾說：「宋代的職官制度，就其部門與層次來說是錯綜複雜的，就其相互間的關係來說，又是交葛混淆的。因此，它自來被宋史的研究者們視為畏途，望望然去之，避之唯恐不遠。然而照實說來，在宋史研究領域裏，它卻是一個最具關鍵性的問題。我們似乎可以說，對於宋代職官制度了解的多少，是會在質的方面，決定着一個宋史研究者研究成果的水準高低的，儘管其研究課題有這樣那樣的不同。」其中所稱雖只是職官制度，但職官制度卻是宋代政治制度最為核心之內容。鄧先生所言已為廣大治史者所接受認同，確為至論。綜觀整個中國歷史上的政治制度，對於研究者來說，其認知之繁難，應屬南北朝和宋代。南北朝時期，政局變動劇烈，各政權制度頻更，雖然有其所宗，各有因承，卻是胡漢相雜，南北交混。然而更有遺憾，卻是多數內容於文獻記載語焉不詳。相比之下，關於宋代政治制度記載之文獻卻非常豐富，但其制度之繁難卻呈現為極度的複雜多變。唐宋之際，是中國傳統社會的重要變革期，政治格局、社會結構之變化，不僅引發權力結構之調整，更使各層級行政事務都異常繁雜。於此，宋代不僅在延續舊制和應對新變中使職官等制度呈現為「官」、「職」、「差遣」分離，更是養成多種身份特點和角色功能既相區別又相交雜的龐大政務人員羣體，其中有官員亦有吏人。相關制度內容既表現在職官、選舉、刑法、禮樂及兵制等方面，亦廣及財政、賦役、鄉里等方面，形成許許多多的名目。而這一制度狀態又是一直在變動之中，不僅身處當時之宋人不能盡曉，更令後世研究者望而生畏，沒有數年之功，都不敢稱知其一二。學者研究宋史，凡涉及宋代制度，特別是官制，稍有不慎則生差錯。與社會變革相伴隨的，是宋代空前的信息增量，從而形成空前巨量的文獻存留，導致今日研究者所面對的有關宋代之文獻，數倍於唐以前各時代，而宋代政治制度，特別是其中之職官制度內容又遍佈各種文獻。學者研究宋史，普遍面對文獻中許多關於政治制度之名稱、典故，若不明白，則無法完全理解文獻內容，因此影響對其他歷史內容之認知。從大的方面講，治宋史者若不能對宋代政治制度有一定程度的理解和認識，則亦不能充分理解政治、經濟、文化、社會等方面之內容，正如鄧先生所說會直接影響研究成果的水準高低。綜言之，研究宋代政治制度，不僅可作為觀察和理解整個中國歷史文化的重要範例和門徑，更是研治整個宋代歷史之基礎。